теория гос управления.. / Кризис бюрократического государства

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 1

Фонд «Либеральная миссия»

А.В. ОБОЛОНСКИЙ

КРИЗИС

БЮРОКРАТИЧЕСКОГО

ГОСУДАРСТВА

Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

Москва 2011

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 2

УДК 35.07/.08 ББК 66.033.141.3 О 21

Оболонский, А.В.

О 21 Кризис бюрократического государства : Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. — 448 с.

ISBN 978 5 903135 22 6

Последние десятилетия отмечены происходящими во многих странах серьезными пере менами в отношениях человека и государства. Произошла десакрализация власти. С пози ций возросшего уровня гражданского сознания «власть» оценивается лишь как механизм по обслуживанию нужд потребителя в условиях нового века, причем оценивается строго и час то очень критично. В данном контексте автор, доктор юридических наук, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», обосновы вает необходимость отказа от таких типов ложного сознания, как геополитика и «державный патриотизм», а также описывает различные теоретические модели бюрократии и процесс формирования новой концепции — «постбюрократического государства». Последнее явля ется главной темой книги.

Ее основная часть посвящена подробному обзору мер, предпринимаемому рядом стран: Англией, США, Канадой, Францией, Германией — в ответ на этот вызов времени в области реформ государственной службы. Показывается несоответствие даже «идеальных» традици онных моделей бюрократии современным условиям и общественным ожиданиям. Описыва ются общие стандарты и страновые особенности формирования и функционирования кли ентоориентированной, прозрачной, подконтрольной гражданам системы гражданской службы, а также страны, являющиеся как лидерами, так и «вторым эшелоном» в области этих реформ. Особое внимание уделено вышедшему за последнее время на первый план этико правовому регулированию и контролю за деятельностью чиновников. В связи с этим в при ложении к книге помещен целый ряд этических кодексов и других аналогичных документов, принятых рядом стран, включая Россию.

Заключительный раздел книги посвящен истории и современному состоянию россий ской бюрократической системы, попыткам, проблемам и неудачам ее реформирования в постсоветской России.

УДК 35.07/.08 ББК 66.033.141.3

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 3

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 4

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 5

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 6

3.Нормы этического поведения служащих органов исполнительной власти. Документ Управления правительственной этики

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 7

ВВЕДЕНИЕ

Главной причиной, побудившей меня к написанию этой книги, является сознание глубокого и все усугубляющегося неблагополучия нашей государ ственности в самих ее основах, ее очевидной неадекватности проблемам со временного мира, постоянно проявляющейся и возрастающей неспособности их удовлетворительно разрешать.

Мир меняется. Причем скорость, многофакторность и непредсказуемость изменений в последние десятилетия нарастают по траектории, близкой к экс поненте. И то, что значительная часть людей, причем даже, казалось бы, в «элитарных» общественных стратах, предпочитают этого не замечать, лишь усугубляет опасность ситуации. Отворачиваться от окна быстро мчащегося поезда современности — не самая мудрая стратегия для тех, кто претендует на какие либо социально значимые роли.

Книга посвящается одному из параметров перемен — изменениям в самих основах отношений гражданина и государственных институтов, прежде всего отношений с той частью государства, которая именуется бюрократией. Масш табы и последствия изменений в этой сфере, их историческая заданность и не обходимость адаптации к ним пока далеко не осознаны. На мой взгляд, дан ный разрыв представляет серьезную опасность для любого общества, а для российского — особенно.

Центральная тема книги — причины этого процесса, его вектор, факторы торможения и предпринимаемые в разных странах меры по адаптации к нему, главным образом в сфере института государственной службы. Перемены, про изошедшие в нем в ряде стран, прежде всего англосаксонских, весьма ради кальны и знаменательны. К сожалению, в России в этом направлении если что либо и происходит, то медленно, нерешительно, в гомеопатических до зах, зачастую в имитационных формах, а то и с попятными движениями.

Главный предмет нашего интереса — формирование новой модели, ново го стандарта взаимоотношений и взаимодействия граждан с исполнительны ми структурами государства, олицетворяемыми чиновничеством, а также нор мативов, правил административной жизни внутри самих этих структур. Вооб ще, в сфере реформ государственной гражданской службы за последние десятилетия в мире произошло и происходит немало важного. Но мы в дан ном случае сосредоточимся на одном, человеческом, аспекте реформ. Другие их стороны будут затрагиваться лишь постольку, поскольку они имеют отно шение к нашему аспекту либо если это необходимо для понимания их как час ти некоего общего контекста. При описании той или иной страны главное внимание мы будем уделять ее специфическим особенностям, воплощаю щимся в нормативных документах и институционных механизмах.

7

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 8

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

Но первая глава посвящается более общим проблемам перемен, происхо дящих в рамках дихотомии человек — государство, что представляется необ ходимым для понимания их главного «вектора» и глубинного смысла. Это особенно важно, поскольку данный сдвиг если в какой то мере и осознан пре тендующей на интеллектуальное и иное лидерство частью нашего общества, то заведомо далеко не в той степени, которая позволяла бы адекватно оценить его последствия и сделать соответствующие его значению выводы. Между тем его значение представляется автору критически важным для оценки сценари ев будущего страны, особенно на фоне непрекращающихся попыток канони зации нашего исторического прошлого — как близкого, так и более отдален ного. Чаще всего это происходит под флагом модной категории «ментальнос ти», которой придается некий фатальный, едва ли не мистический смысл. Причем любопытно, что связанная с этим система аргументов часто исходит от непримиримых во всем остальном оппонентов — от ультралибералов до крайних традиционалистов консерваторов. Разница лишь в том, что одни рассматривают это как несчастливый исторический фатум, а другие – как «утраченный рай».

Разумеется, было бы нелепо отвергать как саму категорию «ментальнос ти», так и связанные с этим проблемы. Однако не менее нелепо, на мой взгляд, ее абсолютизировать, рассматривать как нечто непреодолимое, едва ли не «от веку» заданное нам судьбой. Есть достаточно оснований и истори ческих фактов, подтверждающих, что нашему обществу очень даже присуще стремление к выбору иных, альтернативных траекторий развития, причем как в прошлом достаточно отдаленном1, так и недавнем. Пример последнего — 90 е годы ХХ века, на которые политические конъюнктурщики с некоторых пор словно по команде стали навешивать ярлыки «лихих», «позорных» и т.п., но которые, на мой взгляд, были самым достойным десятилетием, прожитым российским народом за ХХ век (если не считать военного лихолетья с его осо быми законами и критериями).

Но, так или иначе, столь ярко и даже порой вдохновенно описываемые хо лопские и прочие негативные (некоторым, впрочем, нравящиеся) черты на шей исторической «ментальности» стоит рассматривать не как судьбу, а как запущенную, но поддающуюся лечению болезнь. Иное представляется вариа цией тезиса о нашей генетической национальной неполноценности, этакого «расизма наоборот», для чего, полагаю, нет достаточных оснований. Да и са ми категории «национальной ментальности», «национального характера», хо тя они и работают в рамках социальной антропологии, представляются слиш ком широкими и неопределенными для каких либо обобщающих практичес

_________________________________

1См. об этом, напр.: Оболонский А.В. Человек и власть: перекрестки российской истории. М., 2002; Карацуба И.В., Курукин И.В., Соколов Н.П. Выбирая свою историю. М., 2006.

8

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 9

Введение

ких выводов и оценок (разумеется, если они не используются лишь как науко образное прикрытие для неких иных целей).

А если уж обращаться к «большим» и не очень определенным словам, то для задач, поставленных автором, скорее подходит тоже избыточно употреб ляемая в современном российском лексиконе категория «власть». В отличие от Запада, где к ней прибегают крайне ограниченно, как правило в профес сиональном конституционно правовом и политологическом контекстах и уж, во всяком случае, не применительно к себе. Представляю печальную судьбу, скажем, американского политика, публично назвавшего себя «властью». Так вот, на уровне этих широких (и потому уязвимых) метафор можно сказать, что в России «власть» в целом и «государство» в частности всегда были и есть хуже «народа». И это парадоксальным образом служит для меня источником умеренного исторического оптимизма и стимулом к действию, так как это утверждение можно, перевернув, переиначить следу ющим образом: у нас люди лучше государства. «Мы не рабы», как когда то писали на школьных досках.

Поезд уже отошел от станций под названиями «Тоталитаризм», «Патерна лизм» и т.п. Произошедшее в последнее десятилетие обратное движение по объективным причинам не может быть долговременным. Все более очевид ными становятся негативные последствия этого отката. Слишком уж это про тиворечит и общественным ожиданиям, и интересам нормального развития страны. Некогда К. Поппер писал, что переход от общества закрытого, где индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию защищеннос ти, к обществу открытому, где он свободен, но должен сам принимать личные решения, – глубочайшая, но далеко не завершенная революция в человечес кой истории. Он отмечал, что такой переход неизбежно сопряжен со страхом свободы, с желанием и попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь открытого общества или по крайней мере задержаться на его пороге. И порой процесс действительно можно задержать. Однако это приносило и приносит людям лишь новые беды.

Вернуться в мнимый «утраченный рай» прошлого невозможно. «Для вку сивших от древа познания рай потерян. Чем старательнее мы пытаемся вер нуться к героическому веку племенного духа, тем вернее мы в действительнос ти придем к инквизиции, секретной полиции и романтизированному гангсте ризму… следует найти опору в ясном понимании того простого выбора, перед которым мы стоим. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь — путь в открытое общество»1. Но это писалось в 1943 году, во времена, когда историческая судь ба тоталитаризма еще не была предрешена, а весы еще колебались.

_________________________________

1Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. Т. 1. С. 248.

9

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 10

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

С тех пор прошло больше полувека. Люди многое испытали и многое по няли. Поэтому, как пишет современный историк, «в наши дни стало вполне очевидным, что тоталитаризм, равно как и авторитарная диктатура, близкая к тоталитарному режиму, исторически бесперспективны. И никакие резоны, апеллирующие к отставанию страны в какой либо сферах, будь то социокуль турные или другие общественные отношения, равно как и ссылки на необхо димость отстаивать идентичность и восхвалять самобытность отсталого обще ства, ничему не помогут»1.

В 2008 г. на высшем политическом уровне прозвучал тезис о жизненной необходимости модернизации страны. Но для перевода его из области рито рики в плоскость практических действий нам жизненно необходимо ради кально трансформировать нынешнее российское чиновничье полицейское государство с его квазидемократическим фасадом в государство современно го типа. Разумеется, речь не идет о слепом копировании западных образцов, тем более что они часто весьма отличаются друг от друга. Но подлинная пат риотическая социальная ответственность не имеет ничего общего с циничной игрой на патриотических ценностях тех политиканов, которые, эксплуатируя присущую некоторым слоям и уровням массового сознания «западобоязнь», используют «Запад» в качестве страшилки.

Предложить читателю материал для рефлексии на эти темы и есть сверх задача данной книги. При этом я, разумеется, не претендую на освещение всех аспектов взаимоотношений, взаимодействия гражданина и государ ственных институтов, а в основном ограничусь происходящим в сфере ис полнительной власти. Иными словами, расскажу, как сложились и устроены дела в иных, чем наша, бюрократических системах, о формировании новых стандартов отношений гражданина и государства и обеспечивающих их реа лизацию внутренних аппаратных механизмов, а затем обращусь к отечест венной реальности в данной сфере. При этом сразу должен оговорить, что стандарты в данной работе понимаются не узко, как некие нормативы обслу живания граждан действующими от имени государства лицами и структура ми, а в более широком смысле — как принципы, определяющие деятельность госорганов, и механизмы и правила, обеспечивающие следование этим принципам. Задача книги — показать алгоритм действий государственных служб западных стран, а не дать набор конкретных нормативных стандартов. Это тема хоть и связанная, но другая, более практическая, прикладная. При этом каждая страноведческая глава заканчивается небольшим разделом с од ним и тем же названием «Уроки для России», в котором кратко обобщаются главные особенности государственной службы той или иной страны и проис

_________________________________

1Васильев Л.С. Становление политических партий и партии «нового типа» // Общественные на уки и современность (далее – ОНС). 2010. № 2. С. 125.

10