Координация: институциональный подход
Представители этого направления указывают на принципиальное различие институтов и внутриорганизационных правил как средств координации, обосновывая его в том числе различием типов разделения труда. При этом иногда утверждают принципиально стихийный характер процесса координации:
«Координацию необходимо понимать не как конечное или равновесное состояние, а как непрерывный открытый процесс – случайный и эволюционный. В отличие от теории игр этот процесс связан не с межличностной координацией вообще, а с координацией разделения труда, то есть с техническим разделением труда в организациях и общественным – в системе как едином целом» (Шаванс Б., 2003. С.20).
Координация: организационный дизайн Генри Минцберга
Концепция Г.Минцберга представляет собой наиболее детально разработанное и систематизированное представление процессов координации в организации по сравнению с изложенными выше. Тому есть несколько причин. Это более позднее исследование, автор которого смог синтезировать достижения предшествующего периода и различных методологических направлений. Но более важно то, что проблема координации представляет собой «красную нить» работы Г.Минцберга (Минцберг Г., 2003). Рассматривая эффективность организации как безусловно детерминированную организационной структурой, автор анализирует активность структуры как процесс координации. Сама структура при этом определяется как простую совокупность способов, посредством которых процесс труда сначала разделяется на отдельные рабочие задачи, а затем достигается координация действий по решению задач
В качестве механизмов координации Г.Минцберг имеет в виду способы и средства ее осуществления. Указывая на их связь с основными функциями управления, Минцберг, фактически подтверждает, что они взаимно проникают, а не существуют отдельно друг от друга. Вместе с тем, автор в тексте не называет процесс координации ни функцией, ни принципом управления.
Пять основных механизмов координации, выделенных Г.Минцбергом: взаимное согласование; прямой контроль; стандартизация рабочих процессов; стандартизации выпуска; стандартизация навыков и знаний (квалификация) были выявлены в рамках исследований предшествующего этапа, однако всестороннее обоснование их использования принадлежит Г.Минцбергу. Принципиальное отличие позиции Минцберга от взглядов основных разработчиков проблемы координации заключается в том, что в процесс ее реализации в зависимости от используемого механизма может быть включен весь персонал организации. К достоинствам концепции этого автора следует отнести также установление зависимости между различными типами бюрократической организации – механистической и профессиональной - и доминантными механизмами координации, детальное описание средств, используемых в рамках каждого способа координации. Это особенно важные замечания для понимания координационных процессов в современных нам государственных политических и административных органах. В то же время, автор показал условия, тенденции и перспективы преодоления бюрократических форм организации.
Основные выводы и обобщения.
основы понимания координации в организациях разработаны большей частью в рамках исследований классической школы управления;
объективной основой необходимости осуществления координации является разделение труда и специализация;
координация во второй половине ХХ века рассматривается не как одна из функций или принципов управления, а как один из организационных процессов;
сущность координации – интеграция организационной структуры, основных подсистем, частей, уровней и элементов;
содержание координации – обеспечение устойчивости организационной структуры;
основные способы (методы) осуществления координации: прямое управление (иерархия); взаимное согласование; стандартизация;
выбор методов координации объективно обусловлен основными ситуационными факторами;
методы и средства координации различны на разных уровнях организации и подсистемах;
процессы координации осуществляются во всех организованных системах;
процессы координации в обществе и социальных организациях могут спонтанными и управляемыми;
процессы координации могут быть формализованными и неформализованными;
организационное группирование как способ преодоления различий в труде является основным средством обеспечения координации, как и прямое управление;
осуществление эффективной координации в социальных организациях предполагает активное участие всего персонала;
институты являются средством координации общественных процессов.
Почему координация как совокупность процессов не является функцией управления?
Потому что она должна осуществляться между функциями, внутри функций управления и за их пределами, внутри организаций и между ними, с использованием средств управляющего воздействия (властных) и стихийно, без применения принуждения, в процессах управления и других взаимодействий людей.
Процесс координации является функцией организационной структуры: интеграция, а не только управляющей подсистемы.
Координация может осуществляться как аппаратом управления, так и всем персоналом организации.
Координация может осуществляться как внутриорганизационный процесс, межорганизационный и общественный.
Координация может осуществляться на всех уровнях социального взаимодействия: межличностном, межгрупповом, межорганизационном и институциональном.
Координация осуществляется как в целенаправленных процессах, так и в целесообразных, но не целенаправленных.
Следовательно, можно говорить о процессах, механизмах, формах координации, но нельзя все их однозначно связывать с видом управленческой деятельности профессионального аппарата. Как функция управления может рассматриваться лишь часть координационных процессов: внутриорганизационные целенаправленные сознательные властные процессы интеграции.
Осуществление процесса координации осуществляется всеми уровнями организации с участием значительной части персонала, а не только тонкого руководящего слоя. Координация достигается не только за счет единоначалия, но и за счет корпоративной солидарности служащих, а значит, неформально и стихийно. По крайней мере, значительная часть координационной работы должна реализовываться специалистами организации по всем функциям, уровням и подсистемам, что обязательно порождает плюрализм ее технологических элементов.
Координация принимает всеобъемлющий характер, создавая основы достижения организационных целей. Но последнее является предназначением структуры организации и основных ее проявлений. Следовательно, содержанием работ по координации становится согласование и коррекция элементов различных организационных структур: подразделенческой, должностной, кадровой, финансовой, технологической, производственной, власти и ответственности, формальной и неформальной, правовой, экономической и т.п. Смыслом этой работы становится обеспечение необходимой и достаточной устойчивости структуры организации, подвижности во взаимодействии с меняющейся средой. Координация должна обеспечить соответствие разнообразия системы разнообразию среды. Устойчивость во взаимодействии со средой своей предпосылкой полагает устойчивость внутренних взаимодействий подсистем, воспроизводящих качественную определенность организации за счет подвижности на уровне частей и элементов. Такой процесс координации требует значительных ресурсов всех видов, точнее, всего потенциала организации, в том числе властного. Однако средствами власти осуществляется не полный объем работы по координации. Во всякой социальной системе сосуществуют формальное и неформальное, сознательное и стихийное, организация и самоорганизация. Это относится и к процессам координации: часть их осуществляется на основе саморегулирования, спонтанно, стихийно, не всегда осознанно (См. обзор исследований по вопросу: Шаванс Б., 2003. С.7).
Внутриорганизационная координация осуществляется не только между подсистемами организации. Она осуществляется по всем основным предметам трудовой деятельности. Конечно, трудно рассчитывать на то, что эффективная интеграция будет достигнута стихийно. Все элементы структуры управления, понимаемой как способ связи управления, устанавливаемый посредством сочетания целей, функций, задач, их группировки в подразделения и уровни управления, прав принятия решений, полномочий, обязанностей, ответственности, порядка их реализации, - формируются как результат сознательной волевой деятельности и рассчитывать, что спонтанный порядок их взаимодействия более рационален и эффективен не приходится. Очевидно, что оптимальное соотношение элементов управленческой связи не может установиться стихийно, без целенаправленной работы в этом направлении. Осуществление координации должно прогнозироваться, анализироваться, планироваться, по ней должны приниматься решения, для нее должны создаваться особые каналы и источники информации. Координация предполагает осуществление разработки и определения используемых форм, уровней, методов и средств управленческого (властного, осуществляемого в директивном бесспорном порядке и обеспечиваемого силой принуждения) воздействия, создание и активизацию системы мотивации (в том числе для использования неформальных механизмов координации), - с одной стороны, а с другой стороны - осуществление контроля ее производительности, результативности и эффективности. Не имея количественных выражений параметров результата, а также инструментов их измерения, проверки достижения промежуточных показателей трудно достичь их выполнения.
Осуществление любого управляющего воздействия требует ресурсов (даже для аналитического планирования необходимы такие ресурсы как информация, кадры, время и др.). не будет исключением и процесс координации. Ресурсы управления определяются полномочиями (полномочия – это состав и предельный объем ресурсов самостоятельного распоряжения - т.е. граница самостоятельности). Полномочиями в управлении измеряется объем власти. Значит, координация требует наличия особых ресурсов власти. Определение состава и содержания полномочий по координации, вероятно, ключевая проблема в определении статуса органов координации. Не случайно менеджеры-интеграторы часто не получают распорядительных полномочий и вынуждены координировать деятельность сотрудников, которые им оперативно не подчиняются. Тогда, действительно, основным ресурсом такого координатора становится информация и основанное на ней знание и авторитет.
Управление по содержанию есть установление и поддержание определенного порядка, упорядоченности. Сама упорядоченность определяется как предсказуемость поведения объекта. Предсказуемость поведения в желаемом направлении в организациях обеспечивается нормативностью, предписанием норм, правил и процедур. Следовательно, координация должна необходимо включать в себя нормотворчество особого рода – по обособлению (разделению) действий – специализации, по согласованию, уточнению, коррекции назначения, содержания, порядка, форм, методов и средств действия. Координация невозможна без полномочий предписания, директивы. Это является выражением природы административной власти. Причем, эта группа полномочий должна, вероятно, доминировать по сравнению с другими, так как координация предполагает инициативность, высокую степень активности ее субъекта. Очевидно, что применение таких ресурсов возможно только в рамках прямого управления и стандартизации.
Очевидно из вышеизложенного, что координация может различаться по широте, составу функций управления (охвату действий частей системы управления или объекта) и по уровню, но и глубине проникновения в содержание деятельности: от целей до порядка их реализации. Различие может быть основано на дифференцированности форм координации, выделяемым по содержанию координационного воздействия (экономическая, правовая, идеологическая, организационная); характера воздействия (принуждение, понуждение, поощрение, побуждение, запрещение, наказание и т.п.); назначения (координация развития и координация функционирования; типа координируемых связей (координация экономической структуры, правовой, технологической и т.п.) и т.д. Нельзя забыть, что полномочия по координации должны своей оборотной стороной иметь ответственность за их исполнение: речь идет как о полномочиях органа координации и его ответственности перед вышестоящим органом, так и об ответственности координируемого органа перед органом координации, который должен иметь полномочия контроля, взыскания, наказания и т.п. Вместе с тем, должно быть произведено разграничение ответственности между органом координации и координируемым органом за результаты работы по координируемой задаче и “долевое участие” в вознаграждении.
Одну из сложностей будет составлять проблема структурной нехватки информации по координируемой задаче, объекту и др. Значит, координация должна предполагать полномочия по определению источников, формы и каналов передачи информации, обмена ею между подразделениями, возможно, в одностороннем порядке в рамках осуществления этой функции. Из вышесказанного следует, что координировать может только орган, наделенный властью. Эти полномочия не могут быть взяты снизу, от объекта координации, а только лишь от вышестоящего органа, поскольку он в данном случае осуществляет деконцентрацию, создает еще одно административное звено, уровень управления в рамках осуществления своей функции, и делится с ним своими полномочиями (передает их из центра на свою периферию). Вероятно, что делегирование полномочий должно включить право ознакомления и методического руководства, коррекции планов работ по предмету координации; участия в распределении ресурсов (кадровых и финансовых), контроля их использования, права предписания заданий и задач, права разрешения (обязательного согласования) и запрещения отдельных мероприятий и действий по предмету координации, права присутствия с наблюдательной функцией и совещательными полномочиями на заседаниях органов принятия решений объекта координации, права осуществлять методическую подготовку сотрудников объекта координации, инициировать их служебно-должностное перемещение, поощрение и взыскание, права проводить обязательные для объекта координации совещания руководящего состава. Понятно, что в полном объеме такими ресурсами может обладать только линейный руководитель, а их делегирование осуществляется осторожно и дозированно, чтобы не нарушить баланса в структуре власти и ответственности. С другой стороны, использование неформальных механизмов координации никаких формальных полномочий предполагать не может.
Координация в деятельности политического и административного государственного аппарата России
В отечественной специальной литературе тема координации фактически не представлена. Немногие суждения, которые имеются, сформулированы в работах, в которых координация не являлась предметом специального анализа. Состояние научной литературы полностью отражается на качестве нормативно-правовых актов, в которых упоминается координация. В документах можно усмотреть обычно только упоминание, но не определение того, как она должна реализовываться. Вместе с тем, фиксируется «умеренный рост координирующих действий на уровне министерства» (Бачило И.Л., 1998. С.226).
Тем не менее, координация стала функцией, задачей, процессом, которыми предписывается заниматься все большему числу государственных органов. Особенно это актуально в связи с сокращением функций и органов отраслевого государственного управления и готовящейся административной реформой в Российской Федерации.
«Для современного этапа характерно увеличение удельного веса координирования в общем объеме деятельности государственных органов. На то имеются причины, предопределяемые объективными процессами осуществления научно-технического прогресса, информатизации общества, поэтапной интеграции России в мировое сообщество и др. Развитие процессов координации связано в настоящее время и с видоизменениями в государственно-политическом устройстве общества, в частности, с обеспечением взаимодействия разных ветвей власти в процессе реализации конституционного принципа разделения властей.
Соответственно, можно обозначить несколько направлений координационной деятельности органов исполнительной власти, в разной степени обеспеченных правовым регулированием:
согласование действий органов исполнительной власти с органами представительной власти, с Президентом Российской Федерации, а также между собой в процессе законопроектной деятельности;
межотраслевое и межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений, организаций по вопросам смежного значения;
взаимодействие как в пределах комплекса определенных однородных отраслей, так и внутриотраслевое;
международное партнерство в разных формах…
Осуществление координационной деятельности применительно к изданию нормативных правовых актов органами исполнительной власти проявляется, в частности, в совместном принятии соответствующих актов несколькими органами либо в издании правового акта руководителем органа исполнительной власти по согласованию с руководителями других органов, о чем нередко бывает записано в положениях о тех или иных органах исполнительной власти…
…Федеральные контрольные органы взаимодействуют на основе соблюдения законодательства, принципа равенства всех участников при решении всех вопросов, самостоятельности каждого органа в пределах своих полномочий при выполнении совместных решений и проведении мероприятий, ответственности руководителей каждого органа за выполнение совместных решений в пределах предоставленных им законодательством РФ полномочий. Взаимодействие осуществляется в следующих основных формах: проведение совещаний руководителей органов, обмена информацией по вопросам совместной деятельности, изучения и распространения передового опыта, разработки и утверждения согласованных планов взаимодействия, принятия совместных решений по конкретным вопросам (об аннулировании или приостановлении лицензий и др.) (Бачило, 1998. С.246-249).
Необходимо разграничить политический и административный уровни процессов координации, осуществляемых в России. Различие двух уровней функционирования государственной власти предполагает не только дифференциацию порядка их построения, но и серьезные различия в порядке деятельности. Политический уровень организации государственной власти представлен политическими же по порядку формирования органами, институтами. Имея не административный порядок формирования и деятельности, более низкую нормативную определенность по сравнению с органами государственной администрации, политические органы государства не могут пользоваться одинаковой с ними технологией деятельности. Другими словами, функциональным назначением политических институтов является координация на институциональном уровне, посредством учреждения и поддержания наиболее крупных правил поведения, которыми определяется поведение организаций, в том числе органов государственной администрации. Основным механизмом такой координации является стандартизация всех видов посредством законодательных и подзаконных государственных актов. Вместе с тем, процессы внутренней координации на политическом уровне осуществляются преимущественно механизмами взаимного согласования (например, взаимодействия органов, законодательной и исполнительной ветвей власти между собой, с лоббистами, представителями партий). Публичная сторона этого процесса проявляется в увеличении количества «встреч без галстуков», совещаний, заседаний, съездов; учреждении «агентов связи» – постоянных и специальных представителей одного госоргана при другом госоргане. Например, координация является нормативно установленной функцией полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, представителей Правительства в Государственной Думе и т.п. Вместе с тем, на политическом уровне используются и гибкие механизмы координации по отношению к негосударственным организациям, выступающим объектами регулирования. Помимо предписаний государственные органы готовят и публикуют индикативные планы развития отраслей, территорий государства, экономики и социально-культурной сферы для того, чтобы негосударственные субъекты хозяйственной и социально-культурной деятельности могли учесть эти прогнозно-рекомендательные сведения и согласовать свои усилия с направлениями, формами, сроками государственной деятельности. Другой распространенной формой координации является создание советов и рабочих групп смешанного состава. Примерами таких органов координации являются советы при президенте РФ различного назначения, которые формируются при участии представителей нескольких ветвей и уровней государственной власти; рабочие группы при Правительстве РФ, формируемые при участии представителей администрации Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Такими органами являются рабочие группы по подготовке реформы местного самоуправления, по подготовке административной реформы, комиссия по административной реформе Правительства РФ и др. Помимо гибких механизмов, могут применяться и более жесткие средства координации, особенно в условиях переходного периода. Характерной особенностью координации в Правительстве является использование прямого управления посредством учреждения специальных органов: заместителей председателей Правительства РФ. В отдельные годы их количество могло превышать десять. Эти органы являются, с одной стороны, способом ограничения отраслевого лоббирования, с другой стороны – координации усилий в социальной сфере и концентрации политических ресурсов.
На административном уровне механизмы координации используются во всей полноте, начиная от прямого управления и заканчивая взаимным согласованием. В том, что касается выявления доминирующих механизмов координации в административном государственном аппарате, следует согласиться с идеями организационного дизайна Г.Минцберга. Обосновывать очевидный бюрократический тип структуры современного нам государственного аппарата не будем. Но нужно классифицировать бюрократию по доминантному способу координации. Механистическую бюрократию Минцберг увязывает с преимущественной стандартизацией рабочих процессов, низкой квалификацией, стабильной внешней средой, значительной формализацией, функциональным группированием, детальным планированием действий, многочисленным вспомогательным персоналом и др. Можно заметить, что почти все эти признаки характерны для современной российской административной системы. Отличие только по высокой скорости изменений внешней среды. Но иного и не могло быть в период системного кризиса. Поэтому основной координационный механизм здесь – стандартизация труда, большое количество инструкций, исключающих работу без команды или разрешения. Вместе с тем, для нашей административной системы сохраняются и рецидивы более низкого типа структуры, особенно это касается развитой системы прямого контроля как механизма координации. Широко применяются правительством также комитеты и комиссии как формы координации. В основном они выполняют работу взаимного согласования. Примерами этого ряда могут быть Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам, комиссии при Правительстве, правительственные комиссии (например, по расследованию причин происшествий), ведомственные (министерские) комиссии, коллегии, межведомственные и др.
Перспективы перехода на очередной, более высокий уровень связаны со стабилизацией среды, стандартизацией «входа» в систему – квалификации персонала, значительным ростом квалификации большинства служащих административного аппарата, создание системы профессионального обучения и ценностного регулирования поведения (индоктринации), изменение принципов группирования (упразднение линейного в его отраслевой разновидности и замещение его функциональным и рыночным), снижение уровня контроля за действиями исполнителей в операционном ядре, развитие инструментов взаимодействия и др.
Механизмов и форм координации в отечественной административной практике значительно больше и более существенных, чем можно обнаружить в нормативных актах, предписывающих реализацию процессов координации государственным органам. Но многие из средств координации не используются вообще или используются совершенно недостаточно в силу объективных характеристик административной системы.
Основные понятия: координация, организационная структура, стандартизация, прямой контроль, взаимное согласование, формализация.
Контрольные вопросы по теме:
Какими показателями можно измерить координированность по целям?
Какими методами возможно осуществление координации:
Каковы организационные формы взаимного согласования:
Каковы основные взгляды А.Файоля на координацию?
Каковы признаки координации как процесса?