III. Структура административно-государственного управления.
3.1. Центральный уровень организации
государственного управления.
Основные вопросы:
3.1.1.Типы административной организации.
3.1.2.Центральные органы государственного управления.
3.1.1. Типы административной организации.
Определив понятие государственной администрации как совокупности создаваемых государством органов власти и управления, мы должны ответить на вопрос: представляет ли собой эта совокупность множество разнородных и не связанных между собой элементов или же некое организационное единство. Если это единство действительно существует, то чем оно обеспечивается, что является объединяющим и связующим фактором?
Ответ на эти вопросы может показаться на первый взгляд очевидным. Одно из вероятных доказательств единства администрации – наличие прямой иерархии, тесно связывающей подчиненные органы управления. Однако существование децентрализованных административных систем дает основание сомневаться в первостепенном значении этого фактора: органы власти и управления региональных и местных коллективов могут быть наделены весьма существенной автономией и независимостью от центральных органов. Тем не менее, вероятно, существуют иные связующие факторы, обеспечивающие единство административного аппарата, создаваемого государством, региональных и муниципальных органов.
Можно предположить, что одним из важнейших факторов является создаваемая органами законодательной и судебной власти единая правовая основа управленческой деятельности. Вместе с тем, в федеративном государстве общая законодательная основа функционирования федеральных и региональных администраций может быть ограничена комплексом конституционных законов, так же, как и единство судебной власти не всегда имеет абсолютный характер. При несомненном значении факторов правового характера, их воздействие не является единственным и даже главенствующим.
Сравнение административной организации с биологическим организмом позволяет нам заметить не только наличие внешнего единства частей в целом, но и четкую упорядоченность их взаимного расположения и связи, внутренней организации. Каждый из элементов призван выполнять определенную задачу или реализовывать одну или ряд конкретных функций. Именно разнообразие задач и функций обусловливает разнообразие и множественность элементов. Распределение и закрепление функций, задач и полномочий между ними создает основу структуры организации, которая, в свою очередь является основным условием организационного единства. Именно структура администрации, представляющая собой совокупность элементов и связей между ними обеспечивает существование единой управленческой организации.
Государственная администрация является примером сложнейшей социальной организации, образованной множеством структурных единиц. Причем развитие государственной администрации сопровождается количественным умножением элементов и увеличением их разнообразия. Этот объективный процесс обусловлен постоянным расширением и изменением состава функций и задач государства. Тем не менее, несмотря на непрерывность эволюционного процесса, администрация обладает свойством устойчивости, что позволяет сохранять институциональные нововведения в течение более или менее длительного времени. Кроме того, существует ряд стабильных структурных моделей, которыми располагает административная организация каждого государства. Их наличие обусловлено стабильностью состава основных функций любого государства. Так, в каждом государстве существуют органы, отвечающие за обеспечение внутренней и внешней безопасности, денежного обращения, нравственного и физического здоровья граждан и т.д. Распределение этих и других функций государственного управления между органами, наделение их соответствующими полномочиями представляет собой формирование организационной структуры администрации функционального типа. При этом функциональная специализация административных органов является важнейшим условием эффективной деятельности управленческой системы.
Под функциональным (иногда называемым межотраслевым) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Особенность функционального управления состоит в том, что оно осуществляется по отношению к организационно не подчиненным объектам. Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимают надведомственное положение и наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, методического, контрольно-надзорного и лицензионного (разрешительного) характера. К наиболее крупным видам межотраслевого государственного управления относятся: прогнозирование и программирование экономического и социального развития; финансовая деятельность государства; государственная стандартизация, метрология и сертификация; статистика; управление государственным имуществом; антимонопольная деятельность государства; государственные резервы; обеспечение безопасности и др.
Определенный состав функций и задач управления может вызвать необходимость создания линейной структуры. Она основана на специализации по объекту, представленному группой организаций, производящих определенный вид продукта (отраслевое управление) или услуг однородного потребительского или функционального назначения. Для линейного и отраслевого (одной из его разновидностей) управления характерны вертикальные правоотношения, то есть отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами их управления.
Весьма распространенным являются программные или проектные структуры. Деятельность образующих их органов или подразделений, как правило, ограничена заранее определенными сроками и направлена на реализацию задач, связанных с выполнением конкретной программы или проекта.
Необходимым условием эффективной организации является разделение управленческого труда “по вертикали” – то есть создание структуры, основанной на территориальной специализации (ограничении полномочий органа управления рамками одного территориального образования).
Линейная или функциональная специализация пронизывает все территориальные уровни администрации и, прежде всего, создает основу формирования системы центральных органов исполнительной власти и государственного управления.