3.4. Цели и методы региональной политики

За послевоенный период был накоплен богатейший опыт создания организационных структур, функционирования систем управления и регулирования социального, культурного и экономического развития регионов.

Методы региональной политики, используемые в практике европейских государств, довольно многочисленны.

Особого внимания заслуживает зарубежный опыт организации регионального планирования и программирования. В мировой практике существует несколько подходов к разработке планов и программ регионального развития. В ряде стран (Бельгия, Дания, Франция, Греция, Нидерланды) стратегическое планирование осуществляется на национальном уровне при активном участии регионов, в других - стратегические планы разрабатываются исключительно региональными организациями. При этом планирование на региональном уровне получает все большее распространение.

Необходимость обеспечения сбалансированного экономического роста, создания и осуществления планов развития территориальных частей государства стала важнейшей причиной формирования регионального уровня управления во Франции после II мировой войны. Одной из главных целей региональной политики являлось сглаживание неравенства размещения производственных комплексов и темпов развития Парижского региона и периферийных территорий. В 1946 г. был подготовлен первый пятилетний национальный план (1947-1952), а уже в 1955 году положено начало практике разработки региональных программ, являющихся его составной частью. В 1972 году была введена в действие процедура участия регионов в обсуждении национального плана и согласования с региональными программами развития и промышленного оснащения.

За истекшие с момента начала реформ регионализации во Франции 40 лет статус региона, состав и структура региональных органов управления существенно изменились. Между тем, основная миссия регионального звена как подсистемы в системе государственного управления осталась прежней. Органы регионального управления реализуют функции разработки и реализации регионального плана экономического развития, его координации с национальным (общегосударственным) планом, определения среднесрочных целей экономического и социального развития региона. Для содействия осуществлению этих функций создан консультативный орган – региональный социально-экономический совет, в состав которого входят представители промышленности, общественных организаций, профсоюзов, а также эксперты.

Основной принцип организации планирования регионального развития в Германии вполне отражен в самом названии – “Совместная задача”. Однако, если во Франции формирование современной системы регионального планирования шло по пути децентрализации национального плана, то в Германии, напротив, тенденция развития планирования последних лет состояла в большем привлечении федерального уровня к составлению планов и регулированию процесса их реализации. Формально, законодательство возлагает ответственность за региональную политику на земли и районы. Однако практика регионального планирования доказала, что для того чтобы земли и районы могли эффективно выполнять свои обязанности, определенную роль должен играть и федеральный уровень. В результате в 1969 году появился национальный инструмент в виде конституционного механизма согласования между землями и федеральным уровнем в деле регионального развития – Совместная Задача с целью совершенствования региональных экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’)²². Поскольку основным методом стимулирования экономического развития, предусмотренным планами GA являются инвестиционные гранты предприятиям и инвестиции в экономическую инфраструктуру, такая финансовая поддержка предоставляется не всем регионам. Законодательство ФРГ предусматривает процедуры совместного с землями определения состава территорий, нуждающихся в инвестициях, или проектов, заслуживающих поддержки. При участии представителей федерального правительства, земель и экспертов, принимается Рамочный план. В нем зафиксирована карта земель, на которые распространяется его действие, объем и формы инвестиций. Хотя Рамочный план выпускается ежегодно, каждый относится к четырехлетнему периоду, включающему тот год, когда план был согласован, и следующие два года, например, план на 1995 год на период 1995-98 и план на 1996 год на период 1996-99. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего планирования, по меньшей мере, на следующие три года.

Перед властями земель стоят задачи подготовки дополнительных региональных программ стимулирования экономики, создания центральных агентств содействия экономическому развитию, консультационных пунктов, учреждение регионального совета, в состав которого входят эксперты из предпринимательского сектора, общественных и научных организаций, административных структур. Особое внимание власти земель уделяют предоставлению консультационных и информационных услуг предприятиям региона. Так, центральные агентства по содействию развитию экономики поддерживают и координируют связи между государственными и частными организациями, выступают в качестве посредника в поиске выгодного партнера. Специальные консультационные пункты выполняют важнейшую функцию распространения новых технологий. Ввиду того, что германское законодательство ограничивает возможности смягчения налогового режима для предприятий, правительства земель используют ряд других мер финансового содействия развитию экономики: субсидии при покупке или аренде недвижимости, дотации на инвестирование, кредиты на обучение, ссуды с низкими процентами, льготные тарифы на электроэнергию и т.д²³.

Особенностью организации планирования в Великобритании состоит в том, что центр тяжести в выполнении этой функции лежит на региональном уровне управления. С 1960-х гг. в каждом административном регионе существуют бюро планирования, участвующие в подготовке долгосрочных планов экономического развития. Вместе с тем, по мнению авторов программы «Будущее управления региональным планированием», подготовленной Департаментом окружающей среды, транспорта и регионов, «в течение многих лет правительство игнорировало интересы английских регионов». Представленный департаментом в декабре 1997 года доклад «Партнерство для процветания» предполагает осуществление значительной децентрализации принятия решений в области планирования, привлечение к более активному участию в выработке плана представителей бизнеса, местных властей. По мнению авторов программы «реформа планирования», эти преобразования должны изменить существующую практику, при которой регионы лишь «дают советы» в процессе подготовки плана, осуществляемой правительством.

Существующая система регионального планирования предполагает двухэтапный порядок составления плана. Региональные бюро планирования разрабатывают первоначальный проект, который согласуется с представителями бизнеса региона и правительственным департаментом. Проект может быть исправлен в соответствии с заявлениями общественных организаций и частных лиц, поданными государственному секретарю. Затем проект регионального плана публикуется для обсуждения. Полученные рекомендации и замечания могут быть учтены при подготовке окончательного проекта плана, составляемого правительственным департаментом.

Программа реформы планирования предусматривает сокращение уменьшение роли правительства, в частности государственного секретаря, функции которого должны быть сведены к утверждению, сокращение процесса подготовки плана и установление новых процедур публичного обсуждения проектов региональных планов для обеспечения прозрачности процесса планирования. Кроме того, программа реформирования регионального планирования предполагает привлечение к более активному участию в подготовке планов общественных организаций промышленников, руководителей высшего звена, представляющих свои интересы в создаваемых агентствах регионального развития. Предполагается наделить эти органы функциями выработки экономической стратегии управления регионом, являющейся частью общего регионального плана.

Децентрализация системы планирования предполагает не только изменение процедуры составления плана, но и перенесение ответственности за его выработку и реализацию. Разумеется, ответственность должна быть возложена не на органы представительства промышленников и бизнеса, каковыми являются агентства регионального развития, а на выборные органы регионального сообщества. Именно такая система обеспечит законность и строгую отчетность. Однако в регионах Великобритании, являющихся административными единицами, не существует каких-либо представительных институтов. Следовательно, создание выборных органов местного сообщества в регионах должно стать очередной задачей реформы децентрализации. Подобное коренное изменение, по мнению авторов программы, потребует создания новой законодательной основы организации регионального управления и планирования. Поэтому в ближайшее время возможно принятие альтернативного варианта, предусматривающего частичную децентрализацию планирования.

Помимо рассмотренной модели планирования как формы реализации одной из общих функций регионального управления, в мировой практике региональной политики используются разнообразные виды целевых отраслевых и территориальных программ, направленных на поддержку развития отсталых регионов (например, целевые региональные программы развития области Южный Лимбург в Нидерландах, экономических регионов долины реки Теннеси и Аппалачских гор в США). В подготовке и реализации целевых программ принимают участие центральные органы управления, правительственные корпорации и инвестиционные компании, оказывающие финансовую поддержку, содействующие внедрению новых технологий и реструктуризации промышленности.

В последнее время стратегическое планирование регионального развития стало одним из основных механизмов региональной политики правительства Российской Федерации. Федеральное правительство использует в качестве инструмента выравнивания экономического развития регионов и поддержки кризисных территорий федеральные регионально ориентированные программы комплексного и целевого характера. Однако реализация этих программ не всегда дает ожидаемые результаты, прежде всего, по двум причинам: недостаточного финансирования (например, финансирование программы «Экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья» осуществляется на уровне 3%), а также отсутствия серьезного обоснования выбора объектов программирования²⁴. Причем, из двух видов программ – комплексных и инфраструктурных – первые практически никогда не реализуются хотя бы наполовину. Это не значит, что федеральные программы не имеют перспектив использования, но они требуют более определенного целеполагания, использования инвестирования конкретных проектов, выработки процедур определения объектов программирования, более тесного сотрудничества федерального центра с представителями региона, в том числе частного сектора.

Думается, более успешным окажется опыт выработки стратегий развития регионов, осуществленный в ряде субъектов федерации: Пермской, Вологодской, Ленинградской областях, Алтайском крае, Санкт-Петербурге и многих других. О результатах их реализации говорить еще рано, поскольку большая часть планов еще не осуществлена полностью. Однако, основные принципы, которыми руководствовались создатели планов – партнерство при разработке и реализации, научный подход к обоснованию экономических императив планирования, привлечение к подготовке плана экспертов, специалистов и научных центров, определение основной миссии или выделение генеральной цели развития региона - могут служить некоторой гарантией их успешности.

Особой формой государственной поддержки развития отдельных регионов является создание специальных зон – свободной торговли, промышленно-производственных, технико-внедренческих (технопарков), сервисных и комплексных. На их территории используются разнообразные инструменты стимулирования экономического развития: налоговые льготы, освобождение от таможенных пошлин, субсидии капитала, инвестиционные займы, субсидирование проектов и т.д. Эффективность создания специальных зон подтверждена практикой ряда стран: США, Великобритании, Турции, Китая и др. Кроме того, образование специальных зон на территории регионов предоставляет региональным властям существенную автономию, минимизирует вмешательство правительства.

Важнейшими инструментами финансового регулирования экономического развития являются субсидии и гранты.

В связи с тем, что для большей части государств характерна тенденция перераспределения отдельных функций управления с центрального на региональный и местный уровни, собственная налоговая база и доходы от хозяйственной деятельности ряда регионов могут покрыть лишь часть расходов из региональных бюджетов. Так, сегодня регионы ряда стран Европы «осуществляют от 50 до 100 функций государственного управления, связанных в основном с предоставлением государственных услуг населению. Они держат на своих плечах почти всю структуру образования, здравоохранения, культуры, пособия по безработице и бедности, содержание местных дорог, поддержание правопорядка, охрану окружающей среды и т.д»²⁵. Вместе с тем, независимо от того, обладают ли регионы существенной автономией в сфере налогообложения (в мире представлены различные модели взаимоотношений центра и регионов – от жесткой централизации до существенной бюджетно-налоговой децентрализации), возможности многих региональных властей в поиске налоговых источников доходов весьма ограничены. Реализация многочисленных задач требует предоставления дополнительных средств в виде целевых грантов (например, в Германии – на развитие восточных регионов, в Финляндии – северных территорий) и нецелевых (генеральных) грантов, ориентированных на поддержку региональных бюджетов. Однако в Европе подобная система выравнивания становится сегодня объектом все большей критики, поскольку перераспределение налоговых поступлений между «богатыми» и «бедными» регионами создает почву для межрегиональных конфликтов, противостояния «доноров» и «реципиентов». Поэтому в ходе процесса европейской интеграции функции содействия региональному развитию передаются наднациональным фондам Европейского союза²⁶.

Рассмотренные выше механизмы региональной экономической политики преимущественно реализуются посредством государственного регулирования из центра. Вместе с тем, современные тенденции развития региональных экономических систем свидетельствуют о том, что региональные органы власти и управления принимают все более активное участие в экономическом управлении. Распределение функций экономического регулирования между центральным и территориальным уровнями зависит от множества причин, в первую очередь от формы государственного устройства. Региональные власти располагают большим комплексом методов региональной микрополитики: стимулирования развития рынка труда посредством профессиональной переориентации населения, а также воздействия на развитие капитала, в том числе посредством субсидирования проектов, предоставления налоговых льгот, грантов на реструктуризацию и внедрение новых технологий²⁷.

1. Андре Ален. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. Левен. 1994.

2. О.Буркалева. Автономные округа отказываются выбирать областных губернаторов.// Российские Вести. 4 декабря 1996.

3. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М. 1993.

4. Деволюция по-шотландски. // «Итоги». 1997. 16 сентября.

5. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск. 1997.

6. Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. 1998.

7. Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. 1997.

8. Н.Медведев. Одна власть на двоих не делится. Могут ли стать автономные округа равными среди равных субъектов Федерации? // Российская газета. 22 января 1997 г.;

9. Медведев Н. Время расставляет акценты. //Российская газета. 25 марта 1997 г.

10. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.

11. Умнова И.А. Эволюция статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. №

12. V.Bogdanor. Regionalism // The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Ed by V.Bogdanor. N-Y. 1987.

13. M.E.Dimock, G.E.Dimock. Public Administration. 4^th ed. 1969.

14. Elements of Public Administration. Ed. By Fritz Morstein Marx. N-Y. 1946.

15. T.Flory. Le mouvement regionaliste francais. Paris. 1966.

16. Gladen E.N. The Essentials of Public Administration. N-Y.

17. Regions et regionalism en France du XVIIIe sciecle a nos jours. 1977.

18. Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. 1997. №9.

19. Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. 1998.

20. Павлов Ю.М. Региональная политика капиталистических государств. М. 1970.

21. Павлова М.А. Региональная политика Франции. М. 1974.

22. Беккер Хеннинг. Содействие развитию экономики – цели, задачи, методы. Финансовые и структурные аспекты стимулирования экономики в крупном городе. // Перспективы развития мегаполиса. Проблемы и задачи города и его администрации. Санкт-Петербург и Берлин. - Берлин. 1997.

1 M.E.Dimock, G.E.Dimock. Public Administration. 4^th ed. 1969. P.104.

2 Elements of Public Administration. Ed. By Fritz Morstein Marx. N-Y. 1946. P.267.

3 Regions et regionalism en France du XVIIIe sciecle a nos jours. 1977. P. 27.

4 T.Flory. Le mouvement regionaliste francais. Paris. 1966. P.3-8.

5 Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М. 1993. С.38-43; см. также Андре Ален. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. Левен. 1994.

6 Государство, право и межнациональные отношения … С.54-66.

7 Там же. С.68. См. также: Деволюция по-шотландски. // «Итоги». 1997. 16 сентября.

8 J-J Dayries, M.Dayries. La Régionalisation. Paris. 1986. P.19.

9 Ibid. P.18.

10 Gladen E.N. The Essentials of Public Administration. N-Y. P.120-125.

11 Gladen E.N. The Essentials of Public Administration. N-Y.P.114.

12 Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. 1997. С. 67.

13 Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М. С.8.

14 Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов РФ. 12 марта 1996 г. Ст.1

15 Там же. Ст.4.

16 Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. С.14-15.

17 Там же. С.31-35.

18 Проект федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» обсуждался палатами Федерального собрания и стал причиной многих дискуссий. Тем не менее, в данный момент законопроект еще не подготовлен к принятию.

19 Там же. С.34.

20 Постановление Совета Министров – Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ» 27 мая 1993 г. //САПП. 1993. №22. Ст.2032.

21 Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти РФ. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586

22 Сандра Тейлор. Европейский центр по изучению политики. Планирование и программно-целевой водход в региональном экономическом развитии. Европейски опыт. / http://www.tacis.rus.federation.ru

23 Беккер Хеннинг. Содействие развитию экономики – цели, задачи, методы. Финансовые и структурные аспекты стимулирования экономики в крупном городе. // Перспективы развития мегаполиса. Проблемы и задачи города и его администрации. Санкт-Петербург и Берлин. - Берлин. 1997.

24 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. 1997.

25 Иванов И. Европа регионов. // Мировая экономика и международные отношения. 1997. №9. С.10.

26 См. там же, с.10-16.

27 Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. 1998. С.14-16.