3.3. Система и структура управления регионом
Организация государственной власти в субъектах федерации в большинстве государств соответствует принципам формы правления федерации. Вместе с тем это отнюдь не означает, что субъекты федерации полностью копируют модель взаимодействия высших органов власти на национальном уровне, или же что само федеративное законодательство предписывает выбор той или иной системы16.
Законодательную власть в субъекте федерации, как правило, осуществляет парламент, структура которого во многом аналогична структуре федерального законодательного органа. Функции исполнительной власти на территории субъекта федерации осуществляет его глава – высшее должностное лицо субъекта федерации и высший исполнительный орган - правительство. В субъекте федерации с «парламентарной формой правления» полномочия высшего должностного лица имеют номинальный характер, поскольку исполнительный орган субъекта федерации формируется по итогам выборов законодательного собрания и в большей степени подконтролен ему. Правительство этого субъекта федерации должно опираться на парламентское большинство (возможно избрание главы правительства парламентом или выборы правительства полностью). В ряде государств должность главы субъекта федерации (президента, губернатора и т.д.) отсутствует. Его функции возлагаются на главу правительства или парламента.
В субъектах федерации, управляемых по президентской модели, глава субъекта федерации (например, губернатор штата в США) избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу президента федерации. Правительство формируется, как правило, самим высшим должностным лицом субъекта федерации17.
Система и структура органов власти регионов в Российской Федерации фиксируются в конституциях республик, уставах краев и областей, а также иных региональных законодательных актах. Высшие представительные органы власти – законодательные собрания, думы, государственные советы и т.д. – избираются в соответствии с региональными законами о выборах. Исполнительная власть в субъекте федерации может быть разделена между главой субъекта федерации (президентом, губернатором) и главой правительства или администрации (парламентская модель). Однако большинство регионов тяготеет к монистической президентской модели, то есть к повышению удельного веса властных полномочий главы субъекта федерации, являющегося в то же время и главой правительства (администрации) или парламента (Председатель Правительства или Председатель Государственного совета). Почти в каждом субъекте федерации (есть и исключения) существует коллегиальный орган исполнительной власти (правительство или администрация), а также функциональные и отраслевые «министерства» – подразделения региональной администрации.
Основные принципы организации системы государственного управления в субъектах Российской Федерации законодательно определяются в Конституции. Согласно Федеративному договору, эти вопросы (в отличие от вопросов организации местного самоуправления, являющихся предметом совместного ведения) относятся к сфере ведения самих субъектов федерации18. Помимо конституционных норм, регулирующих формирование системы власти и управления в регионах, существует ряд федеральных законов, устанавливающих некоторых дополнительные правила или принципы. Среди этих федеральных законодательных актов наибольшее значение имеет изданный в 1999 г закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Нормы, закрепленные в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», нисколько не нарушают указанного нами основного права субъектов федерации – самостоятельно определять состав и структуру органов власти региона. Тем не менее, введенные в законе принципы достаточно четко регламентируют принципы формирования и функционирования органов власти субъектов РФ. Закон определяет основы статуса и деятельности, основные полномочия законодательного и исполнительного органов субъекта федерации, а также высшего должностного лица, порядок принятия ими нормативных актов, принципы формирования или избрания, а также досрочного прекращения полномочий, основные принципы взаимодействия между собой и т.д. Особое значение представляют впервые введенные в федеральное законодательство нормы, касающиеся ответственности законодательных и исполнительных органов власти, а также высшего должностного лица субъекта федерации. В частности, грубое нарушение федерального законодательства и конституции, несоблюдение основных прав и свобод граждан и др. действия могут привести к роспуску регионального парламента или правительства, а также дает основание для отстранения от должности высшего должностного лица субъекта федерации решением Президента РФ.
Функции государственного управления на региональном уровне реализуются и органами исполнительной власти специальной компетенции – территориальными органами и подразделениями министерств и ведомств. В последние десятилетия в системе управления регионом все большее значение приобретают региональные независимые организации. Их деятельность контролируется исполнительной властью лишь частично. Так, в США назначаемые губернаторами главы независимых комиссий, агентств занимают свои посты в течение конкретно установленного срока и не могут быть отстранены от занимаемой должности за исключением случаев, указанных в законе19.
В Российской Федерации порядок создания и основные принципы деятельности территориальных министерств и ведомств были рекомендованы Правительством РФ в мае 199320. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов, а также назначение на должность и освобождение от должности их руководителей должны осуществляться центральными органами, но «по согласованию с администрациями» субъектов федерации. Однако ввиду наметившейся тенденции центра к укреплению властной вертикали федеральных органов государственной власти, некоторые территориальные органы федерального подчинения обладают большей независимостью от региональных властей. Так, Правительство РФ приняло решение о назначении глав некоторых региональных органов федерального подчинения без согласования их кандидатур с губернаторами.
Главы территориальных подразделений входят в состав «региональных коллегий» - «совещательных органов при полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»21. Согласно утвержденному положению, «региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти создается в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Таким образом, несмотря на исключительно консультативный статус региональных коллегий, эти органы могут получить весьма значительную роль в системе регионального управления.
Существенные изменения в систему территориальных органов федерального подчинения были внесены вследствие формирование надрегиональных органов представительства президентской власти. В соответствии с указом Президента 13 мая 2000 г. территория Российской Федерации была разделена на семь федеральных округов, в каждом из которых был учрежден пост полномочного представителя Президента РФ. Сразу оговоримся, что было бы неверным рассматривать федеральные округа как еще один региональный уровень управления, так как полномочные представители, осуществляющие свои функции на территории округов, наделены исключительно информационными, контрольными полномочиями, а также полномочиями координации. В круг задач деятельности представителей Президента входят организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений. Полномочные представители наделены функциями координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе и их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Представителю Президента предоставлено право участвовать в разработке программ социально - экономического развития территорий в пределах федерального округа. Он также выступает в качестве представителя Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в случае необходимости согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа. От лица Президента и Правительства РФ представитель Президента осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе, а также за соответствием нормативных актов, изданных органами власти субъектов федерации, федеральным законам и Конституции. Ему поручено согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа. Одной из важнейших функций представителя Президента является посредничество в отношениях представительных и исполнительных органов власти субъектов федерации между собой и с органами власти федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций.
Несмотря на то, что полномочный представитель Президента не наделен прямыми управленческими полномочиями, реальное влияние полномочных представителей на функционирование системы управления регионом очень велико. Так, в связи с формированием федеральных округов Правительство РФ разработало специальную схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений с полномочными представителями Президента РФ. В соответствии с этой схемой федеральные органы исполнительной власти разделены на три категории: 1) Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов. К ним относятся Государственный таможенный комитет РФ, Министерство природных ресурсов РФ. Территориальные органы этих ведомств осуществляют взаимодействие с полномочными представителями в рамках федеральных округов. 2) Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровней. На территориальные органы этих министерств и ведомств (например, Министерства по антимонопольной политике, Министерства культуры, ФКЦБ, Госатомнадзора, Министерства труда и т.д.) возложены функции аналитического, контрольного и консультативного характера. Кроме того, им поручено взаимодействовать в полномочными представителями Президента на уровне федеральных округов. 3) Федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных подразделений или имеющие обособленную сферу ведения (Минатом, Министерство здравоохранения, Министерство образования, Министерство промышленности, науки и технологии, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства, Министерство финансов (органы казначейства и контрольно-ревизионного управления), Министерство экономики и развития и т.д.). Эти министерства и ведомства осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов.
Создание федеральных округов и реформа института представителя Президента РФ, реализованная в 2000 году, призвана была усилить иерархию федеральных властей, «вырвать» их из зависимости от органов власти субъектов федерации. Федеральные структуры, по словам В.Христенко, были «приподняты», поставлены на другой уровень взаимодействия с органами власти субъектов федерации. Это позволило более эффективно осуществлять контроль за исполнением федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ, обеспечить «управляемость» территориальных органов федерального подчинения, четко распределить полномочия и сферу деятельности органов власти субъектов федерации и федеральных министерств и ведомств. Таким образом, реформа децентрализации – предоставление автономии регионам и формирование системы федеративных отношений между центром и регионами – была дополнена мерами, обеспечивающими целостность системы управления федерацией и эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Между тем, эффективность территориального управления должна быть обеспечена не только функционированием вертикальных связей в системе федеральных органов, но и их активным взаимодействием с органами власти субъектов федерации в процессе реализации совместных задач. Поэтому именно взаимодействие федеральных властей с региональными органами власти является одним из основных механизмов региональной политики, главная цель которой состоит в обеспечении равных условий жизни жителям регионов с различными показателями социально-экономического развития.