2.2. Политический механизм государственного управления
Основные вопросы:
2.2.1. Понятие о механизме управления и его видах.
2.2.2. Политический механизм государственного управления.
2.2.1. Понятие о механизме управления и его видах.
В российской специальной литературе, посвященной государственному управлению и менеджменту, широко используется термин “механизм управления”. Этим понятием пользуются и юристы, и экономисты, и социологи, описывающие функционирование системы государственного управления. Однако, несмотря на высокую частоту употребления данного понятия, существуют значительные расхождения в интерпретации его содержания как в рамках одной научной дисциплины, так и специалистами различных отраслей науки. Поэтому прежде всего необходимо определить объем содержания понятия “механизм управления”, и лишь затем рассматривать его отдельные виды, например, политический механизм государственного управления.
Определение российскими специалистами-правоведами механизма государственной власти, как правило, толкуется в качестве функционального разделения властных полномочий между органами власти по трем ее отраслям (ветвям): законодательной, судебной, исполнительной. Попытка выделить сущность механизма через толкование механизма государственной власти, государственно-правового механизма, механизма государственно-правового регулирования и т.п. оказывается неудачной, т.к. эти понятия, равно как и термины “механизм управления” и “система управления”, “механизм власти” и “система власти” могут даже толковаться как равнозначные.2
В учебных пособиях и специальных изданиях, посвященных анализу систем управления, отсутствует единое понимание термина “механизм управления”, причем различия настолько сильны, что невозможно выделить “общий знаменатель”, обязательную необходимую составляющую, присутствующую во всех определениях механизма управления и указывающую на минимальный состав существенных признаков. В философском энциклопедическом словаре говорится, что механизм действия (движения) есть само действие (движение) и его средство:
“Механизм – система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определенные законами природы”.3
Пользуясь таким определением, легко заключить, что механизм права есть само право, механизм власти – сама власть, а механизм управления – управление и есть. Более точно определяет понятие социологический энциклопедический словарь:
“Механизм – 1. Устройство для преобразования и передачи движения. 2. Система, устройство, определяющие порядок к.-н. вида деятельности (напр., механизм управления)”.4
Другими словами, здесь утверждается, что механизм управления – это преобразующее и упорядочивающее устройство. Но более точное, на наш взгляд, определение словарь дает не общего характера, а по своей узкой отрасли:
“Механизм социальный – взаимодействие социальных структур, норм, институтов, образцов поведения и т.д., посредством которого обеспечивается функционирование социальной системы”.5
Близкое не по форме, а по смыслу определение дает “Толковый словарь по управлению”:
“Механизм управления – способ организации управления общественным производством, представляющий собой взаимосвязанный комплекс форм, методов, средств, принципов и рычагов хозяйствования, обеспечивающих эффективную реализацию целей, стоящих перед каждой организацией и наиболее полное удовлетворение общественных, коллективных и индивидуальных потребностей трудящихся”.6
Как можно заметить, в этом определении также отдали должное “взаимосвязанным комплексам” и ставшим уже священной коровой управления “рычагам”, смысл которых никто объяснить не находит необходимым ни в одном учебнике, вероятно, они должны приниматься безусловно как символ веры.
Но главное, как нам кажется, в определении механизма управления последние два цитированных источника указали: наличие в нем устойчивых форм и пр., а также нормативность, которую поддерживают в том числе институты. Подтверждение этого мнения мы находим у специалистов, исследующих различные нормативные феномены и их функции.
Е.М.Пеньков, один из авторитетных отечественных исследователей социальных норм, полагает, что социальные нормы имеют исключительное значение в качестве механизма социального управления.7 Надо заметить, что Е.М.Пеньков, говоря о простейших механизмах регуляции, имеет в виду такие нормы, которые выполняются добровольно, без принуждения, т.е. действующие как ценности и стереотипы. Под организационными средствами управления он, очевидно, понимает нормы, реализуемые иначе. И в качестве таковых имеются в виду средства организованного принуждения – идеологического и материального, действие которых обеспечивается специальными органами.
Исследуя сущность и функции традиций как социальных феноменов, к схожим заключениям о роли социальных норм приходит В.Д.Плахов.8
Ознакомление с учебно-справочной литературой позволяет сделать ряд заключений:
Механизм управления имеет своим назначением упорядочивающее преобразование или воспроизводство порядка (как и само управленческое воздействие);
Механизм управления представляет собой нормативное образование;
Механизм управления опирается на связи организации и самоорганизации, сознательные и стихийные;
Механизм управления важнейшей своей частью имеет институты, специально созданные для поддержания и развития упорядоченности; методы; процедуры; правила и отдельные нормы организации и функционирования системы управления;
Механизм управления всегда опирается и достигает эффективности только во взаимодействии и взаимодополнении с неинституциализированными нормативными образованиями (ценностями, традициями, обычаями, кодексами, эталонами поведения);
Неинституциализированные части механизма управления могут играть не менее важную роль, чем институты, а в периоды их слабости способны (не всегда) их замещать на основе дополнения и компенсации.
Механизмы управления, в зависимости от специфики объекта, субъекта, целей и задач системы управления изменяют свое конкретное назначение, содержание и другие характеристики. Различия, обусловленные указанными факторами, порождают устойчивые типы и виды механизмов управления.
Не имея возможности подробно описывать здесь все возможные типы и виды механизмов управления, ограничимся определением возможных критериев классификации для демонстрации их многообразия.