33

Региональный уровень организации управления.

1. Регион как система и объект управления.

2. Причины и пути регионализации. Региональное управление в унитарных и федеративных государствах.

3. Система и структура управления регионом.

4. Цели и методы региональной политики.

Эффективность государственного управления зависит не только от организации и функционирования высших и центральных органов власти и администрации. Реализация основополагающих целей государственной администрации, выполнение разработанных в центре программ реформ и развития в значительной части возлагается на территориальные органы, которые, помимо выполнения общегосударственных задач, призваны самостоятельно решать вопросы местного значения. Численность государственных служащих, работающих в территориальных органах управления любого государства, в несколько раз превышает численность служащих в столицах.

Количество уровней в системе государственного управления в современных государствах зависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий, исторических и культурных традиций, этнического состава населения, а также может быть основано на искусственно созданной рационализированной модели административно-территориального деления¹. И все же в каждом государстве – будь то унитарном, федеративном или даже конфедеративном – имеется «национальный» или общегосударственный уровень, и местный уровень, который, в свою очередь, может быть представлен несколькими подуровнями (например, округ и коммуна; район и волость). В большинстве государств существует промежуточный – региональный уровень государственного управления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик, областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д.

Развитие современных государств в XIX в. - первой половине XX в. можно охарактеризовать как движение в двух направлениях – рационализации и демократизации управления. Одним из проявлений этих процессов являлось развитие территориальной системы государственной администрации и самоуправления. С одной стороны, увеличение сферы деятельности государственной административной привело к количественному и качественному изменениям, перераспределению управленческих функций на всех уровнях государственного управления. Как отметил один из американских исследователей, «развитие федеральных территориальных служб (…) почти прямо параллельно расширению функций национального правительства»². Дальнейшая рационализация системы государственного управления (преимущественно после второй мировой войны) сопровождалась увеличением доли территориального планирования развития, разумеется, при сохранении прерогативы определения основных целей и принципов развития в центре. Итак, перераспределение функций и полномочий в системе государственной администрации является одним из направлений рационализации государственного управления. Процесс передачи права принятия решений органам государственной администрации, находящимся в иерархическом подчинении центральному уровню, компетенция которых ограничена, как правило, рамками территориальной единицы называется деконцентрацией.

Рационализацией государственного управления обусловлено и предоставление права самостоятельного принятия решения по вопросам местного значения территориальным органам, не входящим в иерархию государственной администрации, выбранным населением. Это явление называется децентрализацией. Децентрализация управления вызвана не только стремлением центрального правительства адаптировать администрацию к местным условиям, переложить часть функций на плечи местных коллективов, но и необходимостью удовлетворить потребности общества в самоуправлении и самоорганизации, а также интересы местных элит. Децентрализация имеет большое политические значение и является одним из условий демократизации.

Деконцентрация и децентрализация – сложные процессы, охватывающие и региональный, и местный уровни территориального государственного управления. Формирование и функционирование управленческих систем в регионах требуют особого внимания. Их анализ состоит из нескольких этапов. В первую очередь, необходимо дать определение понятию регион, рассмотреть причины и пути регионализации, особенности систем регионального управления в унитарных и федеративных государствах, а затем определить цели и методы региональной политики.

3.1 Регион как система и объект управления

Понятие региона в науке и практике возникло сравнительно недавно. Однако сейчас этот термин приобрел множество значений в различных областях знаний: географии, экономике, социологии. Авторы статьи в энциклопедии «Британика» так сформулировали самое общее определение «региона»:

«Регион в социальных науках - это единая область, однородная по некоторым определенным критериям, отличающаяся этими критериями от соседних областей или регионов. Он является интеллектуальной конструкцией, созданной посредством выбора характеристик по определенным проблемам и игнорирования прочих незначимых черт. (…) Наиболее общие критерии выделения региона в социальных науках – этнический, культурный или лингвистический (например, регион Прованс), климатический или топографический (Долина реки Теннеси), промышленный или городской (Регион Рур), критерий экономической специализации («хлопковый пояс» Северной Америки), административное деление (регионы в Великобритании) и международно-политический критерий (Средний Восток)»

Таким образом, в зависимости от того, какие критерии являются определяющими в характеристике данной обособленной территории, регион может быть истолкован либо как географическая, экономическая общность, либо как административно-территориальная единица (возможны и иные подходы, но эти три являются наиболее распространенными). Например, Архангельская область представляет собой регион как административно-территориальное образование, но в то же время входит в состав экономико-географического Северо-Западного региона.

Многозначность понятия региона отражена в нормативных актах Российской Федерации, например, в утвержденных 3 июня 1996 года «Основных положениях региональной политики в РФ». В данном документе регион трактуется как «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Изучая регион как подсистему в системе государственного управления, мы будем рассматривать его именно в качестве административно-территориального образования.

Введением в политический лексикон понятия «регион» мы обязаны французским идеологам регионализма – концепции, возникшей в конце XIX века. В Средние века слово regio использовалось по отношению к названным в последствии провинциями французским областям Бретани, Нормандии, Провансу³. Вплоть до конца XVIII века эти провинции сохраняли не только социально-культурные (прежде всего, языковые) особенности, но и правовые (собственные налоги, таможни и т.д.). Борьба с провинциализмом за создание единой нации, провозглашенная после победы Французской революции и выразившаяся, в том числе, в изменении административно-территориального деления (упразднении провинций и создании департаментов), тем не менее, не смогла полностью уничтожить провинциалистские настроения. Идеологи регионализма – в том числе один из лидеров этого движения Шарль Брюн – выступали за реформу централизованной системы государственного управления, создание условий для «особого и автономного развития регионов и сохранения особенностей их нравов, обычаев и исторических традиций», признание экономических и политических интересов региональных элит⁴ посредством изменения административно-территориального деления, децентрализации и деконцентрации. Развиваясь и трансформируясь, регионализм принимал, в зависимости от ситуации, политическую, экономическую или национально-культурную окраску. Идеология регионализма, деятельность регионалистов в Италии, Франции и даже России (например, сибирских областников в XIX – начале XX вв.) является одной из важнейших предпосылок регионализации.

3.2

Причины и пути регионализации. Региональное управление в унитарных и федеративных государствах

Понятие «регионализация», так же, как и «регион», имеет несколько определений. С одной стороны, регионализация является объективным процессом формирования экономически, социально или культурно обособленных территорий. С другой, регионализация как метод и процесс реорганизации системы управления представляет собой определенную совокупность мероприятий правительства (децентрализации и деконцентрации), направленных на выделение промежуточного между национальным и местным уровня управления. Разумеется, в основе регионализации как правительственной политики лежат объективные факторы или причины: национально-культурные, экономические, административные и политические.

• Национально-культурный фактор предполагает необходимость учитывать многонациональный характер государства, создавая условия для гармоничного сосуществования различных этнических и религиозных групп, а также считаться с требованиями религиозных и национально-культурных движений, региональных политических элит.

В мировой практике существуют несколько примеров различных моделей решения проблемы межэтнических и межконфессиональных отношений. Так, Бельгии удалось преодолеть конфликт между валлонским (франкоязычным) и фламандским (голландско-язычным) населением путем постепенного формирования федеративной государственности⁵. Еще одним способом урегулирования межэтнических отношений путем регионализации является предоставление территориальной автономии в рамках унитарного государства одной (например, провинции Аландских островов Финляндии) или нескольким (Фарерские острова и Гренландия в составе Дании) национально-территориальным единицам. Испания и Италия впервые наделили не отдельные регионы, а все территориальные коллективы статусом автономных образований⁶. Уровень автономии итальянских и испанских областей очень близок к положению субъектов федеративного государства.

В течение более чем тридцати лет обсуждается проблема региональной реформы в Великобритании ввиду распространения идей сепаратизма в регионах Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Одним из путей частичного решения этой проблемы считается деволюция – «делегирование прав высших органов государства создаваемым на местах выборным органам автономных образований, но при этом сохранении суверенитета Великобритании над Шотландией и Уэльсом и унитарного характера государства»⁷. Однако, если идея деволюции Шотландии и Уэльса имеет большие шансы на осуществление, особенно после победы лейбористов на парламентских выборах 1997 г., надежных и поддерживаемых обеими сторонами путей урегулирования североирландского конфликта пока не найдено.

• В большинстве случаев основа межнациональных противоречий, зачастую приобретающих форму региональных конфликтов, заключается в существовании неравенства экономического развития территорий. Поэтому экономический фактор очень часто является сопутствующим национальным основам регионализации. Выделение регионального уровня в государственном управлении может способствовать решению ряда экономических проблем посредством создания специальных программ помощи депрессивным регионам и других методов. Еще одной весьма существенной причиной для развития регионализации в Европе стало использование практики социально-экономического планирования развития государства в целом и отдельных его частей. Ниже мы еще вернемся к обсуждению вопроса о региональном планировании.

  Именно экономический фактор сыграл большую роль в процессе регионализации во Франции. По мнению французских ученых, «Административные регионы родились под влиянием двух императивов: экономического и технического, а отнюдь не политического стремления признать некую региональную идентичность»⁸. В ходе осуществления экономических реформ во Франции в начале 1950-х годов выяснилось, что существовавшая система административно-территориального деления, и, прежде всего, размер территориальных единиц – департаментов и коммун - не соответствовали современным требованиям регулирования экономического развития. Неравномерность развития территорий, проявившаяся в обеднении многих французских регионов по сравнению с Парижем, и, как следствие, миграция населения из бедных районов, побудили к созданию «национального плана обустройства территорий». «Разделение Франции на регионы казалось существенным условием как для лучшего планирования, так и для лучшего обустройства»⁹.

• Рассмотренный выше пример предпосылок регионализации во Франции позволяет нам выделить еще один, наиболее важный фактор региональной реформы – административный. Создание регионов как административно-территориальных единиц было обусловлено тем, что прежнее деление на департаменты не отвечало современным принципам административной организации. Централизованное управление было также неэффективно, как и управление на уровне мелких департаментов, и для решения определенных задач требовалось создание промежуточного уровня. В этом отношении регионализация представляет собой структурную реформу, направленную на разделение труда между уровнями управления.

  Проблемы организации и осуществления контроля управления из центра, невозможность персонального руководства деятельностью иерархически подчиненных местных органов, расположенных на обширной территории, стали причиной возникновения административных единиц Великобритании. Так возникли военные округа, округа по управлению почтами и взиманием налогов, сельскохозяйственной статистики, министерства труда и другие, в каждои из которых были образованы ведомственные органы управления. Эта тенденция получила особое развитие в течение второй мировой войны. Учреждение региональных комиссариатов гражданской обороны послужило в дальнейшем моделью для создания в Великобритании универсальной системы деления на 11 административных регионов¹⁰.

• Еще одним фактором регионализации является потребность в разделении политической власти между центральными органами управления и территориями. Именно этот, политический фактор, во многом объясняет тот факт, что «волна» регионализации прошла по Европе после окончания второй мировой войны. Разделение власти между центром и территориями рассматривалось многими политиками как гарантия против узурпации власти диктатором или какой-либо организацией, претендующей на захват власти.

В зависимости от того, какая их обозначенных причин выступала в качестве доминирующей, а также в силу действия многих других причин, правительством могут быть избраны различные стратегии регионализации. Процессы регионализации условно можно классифицировать на административные и политические (условно потому, что создание нового уровня или изменение его статуса в системе государственного управления неизбежно затрагивает как вопрос о власти, так и проблемы административной деятельности).

Административная регионализация направлена на деконцентрацию государственной админстрации. Одним из ее примеров является рассмотренное выше создание административных регионов в Великобритании. В таком случае регионализация, по определению английского специалиста в области государственного управления Э.Н.Глэйдена, является одним из проявлений разделения труда с целью создания нового уровня административной деятельности между высшим общегосударственным и низшим, или местным уровнями¹¹. Политическая регионализация представляет собой децентрализацию управления и предполагает предоставление региональным сообществам определенной автономии - самостоятельности в решении вопросов местного значения, а также наделение их правом формирования представительных и исполнительных органов.

Уровень автономии зависит от типа государственно-территориального устройства, определяющего политико-правовой и организационно-правовой статус территориальных частей государства, а также принципы взаимодействия органов власти этих частей с органами власти государства в целом¹². Регионы в унитарном государстве могут быть наделены автономией в сферах культурной, экономической политики. Регионы как субъекты федерации в федеративном государстве вправе также решать некоторые вопросы политического устройства, например, определять состав и структуру органов власти. Напротив, Конституция унитарной Итальянской республики устанавливает систему областных органов власти и управления, избираемых по установленному Республикой законодательству о выборах. Статуты автономных образований испанского государства, фиксирующие систему управления регионом, должны быть утверждены Генеральными кортесами, так же, как и любые их изменения.

Государственное управление в федеративном государстве строится на основе следующих принципов: автономии равных по статусу субъектов федерации, обеспечения их участия в управлении всем государством, а также конституционной и территориальной целостности государства. Рассмотрим, как осуществляются эти принципы в российском государстве.

• Автономия субъектов федерации в пределах сфер ведения и полномочий, определенных конституционным законодательством. («Предметы ведения федерации и ее субъектов – это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения»¹³). В практике федеративных государств механизм разделения сфер ведения и полномочий осуществляется путем фиксирования в конституции или договорах сфер исключительного ведения федерации, сфер совместного ведения и сфер ведения субъектов. В Российской Федерации «разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»¹⁴. Подписанный сторонами 31 марта 1992 г. и одобренный Верховным Советом РФ, Федеративный договор вошел в Конституцию. Он состоит из трех документов: договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ. В договорах зафиксированы сферы, в рамках которых исключительная компетенция принадлежит федеральным органам государственной власти, а также сферы совместного ведения. В остальных сферах право исключительной компетенции принадлежит субъектам РФ, и, согласно Федеративному договору, федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и округов. Не все субъекты РФ участвовали в подписании Федеративного договора. Не подписавшие Федеративного договора органы государственной власти республик Чечня и Татарстан урегулировали свои отношения с Федерацией в особом порядке. Другие субъекты федерации также заключили индивидуальные договоры с центром.

«После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения»¹⁵, а также соглашения взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти СФ. Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения.

• Равенство субъектов федерации по статусу.

Принцип равенства субъектов федерации по статусу зафиксирован в Конституции РФ 1993 года. Между тем федеративный договор, подписанный в 1992 году, допускает одно весьма существенное различие в статусах республик, с одной стороны, и областей, краев, городов федерального значения и национальных округов, с другой. Договор подписан суверенными республиками и не обладающими суверенитетом другими субъектами Федерации. Асимметрия в статусе, круге полномочий и предметов ведения субъектов федерации проявилась, в частности, и в том, что ряд субъектов федерации, в основном, республики, присвоили себе дополнительные сферы ведения и полномочия, не соответствующие общим принципам разделения сфер ведения центра и регионов. Для первых лет существования федеративного устройства асимметрия статуса субъектов федерации была вполне естественным и объяснимым явлением. Во-первых, республики представляли собой национально-административные образования, формально и ранее обладавшие статусом автономии в рамках РСФСР. Напротив, области, края и города федерального значения ранее являлись сугубо административными единицами. Кроме того, федеральный центр в первые годы формирования нового государственного устройства не обращал должного внимания на формирование асимметричной конструкции федерации. Однако уже с 1999-2000 гг. наметилась тенденция к выравниванию статусов субъектов федерации, в первую очередь, вследствие приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами. Кроме того, аргументы, выдвигаемые сторонниками асимметрии, доказали свою несостоятельность: не национальный состав населения, ни размеры территории не могут служить ведущими факторами в определении региональной политики федерации и, тем более, определении статуса регионов. Однако дискуссия о симметрии федерации в науке и политике еще не закончена. По мнению ряда ученых, асимметрия федерации представляет собой нормальное явление, отражающее переход к более децентрализованной и плюралистической модели федерализма. Другие, напротив, полагают, что асимметрия правового, политического и экономического статусов может привести к нарастанию тенденций суверенизации. Так или иначе, асимметрия все еще характерна для современной российской федеративной системы. И приходится констатировать, что она порождает многочисленные проблемы взаимоотношений между субъектами федерации: республиками, областями, краями, автономными округами.

• Принцип участия регионов в управлении государством осуществляется, прежде всего, путем представительства высших органов власти субъектов федерации и верхней палате парламента. В государствах с развитой системой федеративных отношений (особенно в государствах, следующих принципам «кооперативного федерализма») существуют и иные формы обеспечения взаимодействия субъектов федерации с центром и между собой. Так, в Канаде функционируют так называемые межправительственные конференции, в Германии и Австрии – постоянные конференции премьер-министров; кроме того, существуют особые должности и подразделения, обеспечивающие поддержание этих контактов. В Российской Федерации субъекты федерации представляют свои интересы в верхней палате парламента – Совете Федерации. В состав Совета Федерации входят представители представительного органа субъекта федерации и исполнительной власти. Главы субъектов федерации принимают участие в работе совещательного органа, возглавляемого Президентом РФ – Государственного Совета. Кроме того, действующий Регламент Правительства РФ предполагает возможность участия представителей субъектов федерации с совещательным голосом на заседаниях Правительства РФ в случае обсуждения вопросов, затрагивающих интересы данного региона.

• Территориальная и конституционная целостность федерации.

Территориальная целостность федерации в первую очередь гарантируется отсутствием права сецессии – выхода субъекта федерации из состава государства. Практически ни одна из современных федераций не допускает наличия такой возможности у регионов. Кроме того, территориальная целостность федерации должна быть обеспечена монополией федеральных властей на решение вопросов войны и мира, границ, внешней политики, государственной обороны и внутренней безопасности, гражданства и паспортного режима.

Под конституционной целостностью подразумевается верховенство Конституции и федеральных законов, соответствие регионального законодательства закрепленным в них нормам. Конституционная целостность обеспечивается контролем Конституционного Суда, а также установленной ответственностью органов власти и высших должностных лиц субъектов федерации за нарушение федерального законодательства.