Вопрос 4. Предметная область Теории государственного управления.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии»⁴, бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 70-80 годов XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике (дихотомическая модель Вебера – Вильсона) породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования; б) государственное управление - это политическая наука. В первом случае под государственным управлением понимается лишь исполнительно- распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и административного аппарата законодательной и судебной властей («узкая трактовка»). Во втором случае государственное управление - политико- административное управление (т.е. включает все три ветви власти). Акцент делается на том, что политическая и административная власть в государстве существуют только в единстве и могут быть дифференцированы лишь функционально, но никак не организационно. Последняя («широкая») трактовка государственного управления на сегодняшний день является доминирующей.

Раскрывая специфику ТГУ как науки, следует обратить внимание на следующее:

Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект ТГУ. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико- юридическая отрасль знания. В то же время определение ТГУ как науки политической или политико-юридической будет неполным, если не учесть ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства на общество в целом, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Соответственно ТГУ - политико- правовая и социальная наука, что воплощается, в частности, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, высшую форму организации современного общества.

В тоже время ТГУ «интегрирует в себя» элементы знания и подходы политических, экономических, социологических, юридических наук, теории социального управления, кибернетики и синергетики; используются данные информатики, экономической географии, демографии, выводы ряда прикладных наук, что позволяет говорить о ТГУ как науке комплексной. Основная черта ТГУ - ее принципиальная междисциплинарность, что дает некоторым авторам основания говорить о ней как о метадисциплине, подчиняющей себе и объединяющей все социальные науки. Вместе с тем, в отличие от более традиционных дисциплин, для нее характерна ярко выраженная прагматическая направленность: даже сугубо теоретические проблемы рассматриваются здесь, прежде всего, если не исключительно, с точки зрения их практического решения.Традиционными составляющими любой самостоятельной дисциплины считаются три основные характеристики: собственный объект и предмет исследования, совокупность определенных методов и подходов, организационная обособленность. Как отрасль знаний ТГУизучает институты, органы, явления, способы, процессы государственного управления, анализирует их достоинства и недостатки, вскрывает тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления. Таким образом, главное, что составляет содержание ТГУ как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства как политико-правового института управления обществом, деятельности его органов и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет ТГУ.

Вопрос 5. Методологические основы ТГУ .Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на то, что методология - это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности.

В современной науке существуют различные методологические концепции анализа реальности государственного управления. Несмотря на несовпадение мировоззренческих основ, они ориентируют, прежде всего, на объективное отражение действительности, хотя и различных ее сторон и с различных научно- познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.

Применение диалектико-материалистической методологии к ТГУ означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность — как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную рациональную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опредмечивается в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно- управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода; Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Не смотря на достаточно широкое использование системного подхода при анализе государства как института, государственного управления еще в античности (например, у Платона и Аристотеля), теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса, Г. Алмонда и Д. Истона во второй половине ХХ века. Благодаря им в общественные науки были введены основополагающие понятия теории систем: “политическая система”, “устойчивость”, “равновесие”, “функция”, “обратная связь” и др.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного управления не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь определить, какие именно элементы административно-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного управления. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему государственного управления.

Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Сторонники ситуационного подхода к государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное управление должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время.Изучение государственного управления как системы предполагает использование структурно-функционального подхода. Понятия «структуры» и «функция» вписываются в более универсальное — «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы. В современной теории управления, выступающей в качестве теоретической основы ТГУ, структурно-функциональный подход включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы - взаимодействия системы с внешней средой. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др. Каждую общественную систему можно представить в виде кибернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воздействие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе. Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет прогнозировать поведение системы в рамках определенных условий и управлять ею. По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в ТГУ является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он - неотъемлемая черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Можно также упомянуть политико-культурологический подход, получивший распространение в последние десятилетия. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях. Наряду с вышеперечисленными подходами в ТГУ широко используются институциональный, исторический, синергетический, сравнительный и другие методы и подходы. Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, - эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. В то же время такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания.

1Классическое описание важнейших свойств государства в современных обществах было дано М.Вебером: « Исходные формальные характеристики государства таковы. Оно обладает административным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в соответствии с которым осуществляется организованная корпоративная деятельность административного персонала, также регулируемая законом. М. Вебер: «Эта система порядка претендует на принудительную власть не только над членами государства, гражданами, большинство которых обрело свое членство по рождению, но и в весьма значительной степени над всеми действиями, происходящими на контролируемой ею территории. Таким образом, это - обязательная ассоциация с территориальной основой. Более того, в настоящее время применение насилия считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия современного государства на монополию применения насилия столь же сущностно важна для него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывности организации».

2В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств. Каждый ее член, объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство). В то же время, некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобретает Европейский Союз.

3Обратите внимание на данный подход, так как одно из положений когнитивистов «ляжет» в основу интерпретационной рациональности в неоинституциональной теории государственного управления.

4Более подробно данная дихотомическая модель рассмотрена в теме «Теории бюрократии».