тгу / взаимодействие общественности с ОГА и У
.doc5. Расширение возможностей участия представителей общественности в государственных и муниципальных управленческих процедурах.
Формирование органов исполнительной власти вне тесной взаимосвязи с институтом выборов, высокая степень их самостоятельности в определении форм и методов реализации полномочий не исключают возможности подмены интересов народа (населения) собственными потребностями должностных лиц. Еще в начале XX в. в литературе выделялся особый класс бюрократии, под которой понималась "правящая, стоящая вне общества группа физических лиц, объединенных только чинопроизводством" <10>.
--------------------------------
<10> Александров М.С. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. СПб., 1910. С. 94.
Вот почему наряду с высшими <11> должны использоваться и разнообразные иные формы непосредственной демократии, которые хотя и не дают какого-либо общеобязательного результата, но позволяют донести до сведения государственных служащих актуальные потребности гражданского общества, внести общественно полезные коррективы в деятельность органов исполнительной власти.
--------------------------------
<11> Исходя из правовых позиций, сформулированных в Постановлениях Конституционного Суда РФ: от 11 июня 2003 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564) и от 21 марта 2007 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа (СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741), высшими формами непосредственной демократии следует считать референдум и свободные выборы.
В Конституции РФ таким, "не высшим", формам непосредственной демократии посвящено несколько норм. Так, в ст. 31 закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Статьей 33 Конституции РФ фиксируется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данные положения конкретизированы Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <12> и Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <13>. Кроме того, органы исполнительной власти функционируют во взаимодействии со средствами массовой информации и общественными объединениями (ст. 29 и 30 Конституции РФ).
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
<13> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Конституционное законодательство субъектов Федерации кроме перечисленных в Конституции РФ институтов прямой демократии выделяет следующие формы непосредственного участия населения в осуществлении государственной власти:
1) народные (публичные) обсуждения актуальных вопросов социально-экономического развития субъекта Федерации, проектов нормативных правовых актов и иных общественно значимых решений;
2) публичные (общественные) слушания;
3) народная правотворческая (гражданская) инициатива;
4) опросы общественного мнения (плебисциты, консультативные референдумы).
Все приведенные формы способствуют обеспечению учета интересов населения при осуществлении функций органов региональной исполнительной власти. Применение таких институтов должно быть повсеместным и регулярным. Для полноты и всесторонности учета интересов населения при принятии публичных управленческих решений необходим также регулярный мониторинг оценки населением деятельности исполнительной власти. Методические рекомендации по проведению такого мониторинга были разработаны в июне 2007 г. специалистами Института государства и права Тюменского госуниверситета применительно к Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре.
6. Развитие системы саморегулируемых организаций в сфере экономики.
Под саморегулированием понимается регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства <14>.
--------------------------------
<14> Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2002. С. 6.
С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <15> появилось и законодательное определение саморегулирования (ст. 2 Закона) как самостоятельной и инициативной деятельности, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
--------------------------------
<15> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 Закона).
Для осуществления саморегулирования в соответствующих сферах создаются независимые от государства и органов публичной власти объединения участников хозяйственной деятельности, которые устанавливают правила и стандарты поведения в соответствующем сегменте рынка, обеспечивают контроль за их соблюдением, разрешают конфликты и т.д.
Саморегулируемые организации - это особая сфера консолидации той части общественности, которая проявляет свою активность прежде всего в сфере рыночных отношений и стремится к наиболее гармоничному регулированию экономической деятельности.
Н.В. Ростовцева со ссылкой на ряд источников указывает на некоторые преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, "нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство". Кроме того, передавая отдельные функции саморегулируемым организациям, государство экономит значительные бюджетные средства, которые затрачиваются на реализацию соответствующих функций <16>.
--------------------------------
<16> Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 39.
Как отмечается в литературе, впервые термин "саморегулируемые организации" (self-regulatory organizations) появился в США и Великобритании, где данные организации возникли в начале XX в. "вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике", для "объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в организации с целью выработки единых правил и стандартов, представления и защиты интересов членов организации перед государством". Таким образом, появление саморегулируемых организаций за рубежом не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью <17>.
--------------------------------
<17> Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 91. Между тем элементы саморегулирования предпринимательских отношений зародились еще в Средние века в Западной Европе. Именно здесь возникли первые объединения купцов. "В каждом городе, - писал Г.Ф. Шершеневич, - купцы разделялись на корпорации сообразно предмету своей торговли. Развивалось особое обычное право для каждой корпорации", и лишь "с усилением государственности верховная власть берет на себя задачу устроения частных отношений членов общества" (Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права: В 4 т. Т. 1. М., 2003. С. 54, 56, 57).
В Российской Федерации законодательно закреплена деятельность саморегулируемых организаций в сферах рекламы, оценочной деятельности, внешнего управления при несостоятельности (банкротстве), профессионального аудита и т.д. <18>.
--------------------------------
<18> См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232; Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3422.
Уже упоминавшимся Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" (ст. 3) данным объединениям предоставлено, среди прочих, право осуществлять контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации. Причем список правомочий саморегулируемых организаций может расширяться иными федеральными законами с учетом особенностей, установленных для предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (ст. 6 Закона).
Однако саморегулируемые организации - не панацея, их внедрение не должно быть насильственным. Так, президент Союза производителей нефтегазового оборудования А.В. Романихин подчеркивает, что "любой хозяйствующий субъект на рынке является саморегулируемым, а действующий Федеральный закон "О некоммерческих организациях" создает правовую основу для объединения юридических лиц в союзы, ассоциации, партнерства и проч.
Во всех государствах процесс создания союзов и ассоциаций происходил естественным путем, без всяких специальных законов, а у нас пытаются окончательно разрушить существующую систему государственного контроля и передать функции весьма сомнительным и далеко не демократичным новообразованиям" <19>.
--------------------------------
<19> Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.
Мы полагаем, что приведенные позиции в пользу и против законодательного стимулирования развития саморегулируемых организаций можно сблизить. Саморегулируемым организациям могут передаваться отдельные публично-властные полномочия, но только в тех сферах, где государству довольно трудно установить правила поведения, где должны работать нормы морали, нравственности, профессиональная научная компетенция. Соответственно, в ведении общественных институтов должны находиться функции разработки правил профессиональной этики, а также контроля за их соблюдением. Заключения саморегулируемых организаций по вопросам соблюдения нравственно-этических норм могут служить основанием для применения к их нарушителям мер юридической ответственности, налагаемых компетентными государственными органами. В частности, наиболее активно саморегулируемые организации следует развивать в сфере массовой информации, рекламы, образовательных услуг, где соблюдение норм морали, нравственности носит чрезвычайно актуальный характер.
Однако в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, значительной степенью техногенных рисков, передача саморегулируемым организациям государственных полномочий (в особенности лицензирования) является абсолютно недопустимой, поскольку это снизит уровень технической, экологической безопасности, приведет к дополнительной финансовой нагрузке на субъектов предпринимательства, скрытому ограничению конкуренции. В особенности это касается строительной деятельности.
Кроме того, любой законопроект, направленный на передачу саморегулируемым организациям государственно-властных полномочий, должен проходить обязательную экспертизу на предмет рисков, связанных с созданием условий для недобросовестной конкуренции и нарушением антимонопольного законодательства.