1.Экономическая теория бюрократии Уильяма Артура Нисканена.

Одно из наиболее ярких проявлений провалов государства и соответственно порождаемую им неэф­фективность может демонстрировать поведение бюрократии. Бюрократия представлена через сис­тему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг обще­ственного сектора конечному потребителю. Бюро есть неприбыльная государственная организация, финансируемая непосредственно из бюджета. Его принципиальное отличие от фирмы (в том числе и государственной), во-первых, в том, что оно не получает доход с продаж, поскольку поставляет пре­имущественно общественные блага, а во-вторых, в том, что его предложение зависит не от цены, а от выделенного бюджета.

Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается. Дол­гое время понимание бюрократии определяла разработанная немецким социологом XIX в. М. Вебе­ром концепция, изображавшая ее как лишенную собственных амбиций верную служанку своих поли­тических хозяев (избираемых народом представителей власти). Отсюда часто о такой идеализиро­ванной бюрократии говорят как о "веберовской бюрократии". Она снабжает объективной информа­цией выбираемых политиков, применяет существующее законодательство и гарантирует эффектив­ную доставку товаров и услуг общественного сектора избирателям (потребителям).

В современных представлениях, особенно в ТОВ, бюрократия, подобно из­бирателям и политикам, имеет свой собственный интерес, а, следовательно, ищет пути максимизации собственной полезности. Основной вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист Нисканен. В соответствии с его позицией аргументами функции полезности бюрократа являются жа­лованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус.

Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от вели­чины бюджета, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизи­ровать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Каким образом бюрократ принимает решения о выпуске?

Подобно монополисту, бюро защищено от конкуренции; бюро безвозмездно получает бюджетные средства от органа власти более высокого уровня (который часто именуют спонсором), такого как, на­пример, законодательное собрание, в обмен на обещание обеспечивать на эти средства определен­ное количество продукции (услуг). В свою очередь в целях упрощения стоит предположить, что спон­сор действует от лица налогоплательщиков, адекватно выражает их интересы (спонсор = политик).

Размер бюджета является одним из двух определяющих выпуск бюро факторов; вторым являются издержки производства. Нисканен доказывает, что уровень выпуска бюро превосходит уровни вы­пуска неприбыльной фирмы, не говоря уже о монополисте. При этом видно, что объем продукции бюро превышает тот, который хотел бы иметь средний избиратель: в отличие от частного максимизи­рующего прибыль монополиста, который недопроизводит блага, бюро их перепроизводит. В обоих случаях имеются потери общественного благосостояния.

Наибольший интерес представляет следующий вопрос: будет ли реально существующий бюджет больше или меньше оптимального?

Максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет; спонсор = политик, который, по предположению Нисканена, выражает интересы избирателей, будет стремиться, чтобы бюджет отвечал их запросам.

Отношения между бюрократией и спонсором напоминают двустороннюю монополию в том отношении, что конечный результат зависит от распределения власти и влияния между двумя сторонами. С одной стороны, спонсор часто обладает законодательной властью, ему принадлежит право принимать окон­чательные решения о бюджете, но, с другой стороны, всегда нуждается для реализации этого права в предоставляемой бюрократией информации. Именно бюрократия располагает детальной информа­цией, относящейся к поставке услуг, ценам на ресурсы и прочим немаловажным вещам, необходимым для разработки бюджета. При отсутствии всесторонней экспертизы со стороны спонсор испытывает острый дефицит информации, складывается асимметрия информации в пользу бюрократии.

Представленный избираемыми политиками спонсор заинтересован в предоставлении избирателям такого бюджета, который обеспечит оптимальное количество услуг общественного сектора при дан­ном уровне их качества. Это максимизирует число голосов и помогает добиваться переизбрания. В то же время бюрократ стремится увеличить размер выделенного ему бюджета.

Если бюрократу удается добиться превышения бюджетом оптимальных размеров, то в чем бы это конкретно не выражалось, данное превышение означает отвлечение реальных ресурсов от альтерна­тивных, более высоко оцениваемых потребителями, способов их использования.

В результате здесь мы сталкиваемся с потерями благосостояния потребителей услуг бюро и дополни­тельными приобретениями благосостояния поставщиками этих услуг (извлечением так называемой бюрократической ренты).

Большой интерес представляет вопрос о том, в какой степени неэффективна бюрократия. В модели Нисканена избиратели выбирают политиков (законодательную власть), которые представляют их предпочтения в отношении общественных благ. Законодательная власть наделяет ценностью опре­деленные уровни выпуска этих благ, при этом она отражает оценки среднего избирателя. Таким обра­зом, со стороны законодательной власти бюрократии предлагается бюджет, расходы которого доста­точны для покупки количеств общественных благ, удовлетворяющих избирателя. Со своей стороны бюрократия требует бюджет, который удовлетворяет не только производственной функции и функции издержек, связанных с поставкой общественных благ, но также и ее собственной функции полезности.

Иначе говоря, бюрократ трансформировал потребительский излишек в бюрократическую ренту. Формы проявления бюрократической ренты многообразны, это и мало услуг по высоким ценам; не­четко определенные контракты или когда контракты недвусмысленно определены, но возникают технические трудности с установлением выполнения условий контрактов - отсюда дополнительная степень свободы в исполнении бюджета, результат - снижение выпуска бюро при данном бюджете; + «номенклатурные блага» - не находящиеся в собственности бюрократа, но безвозмездно используе­мые им служебные офисы, средства связи, легковые автомобили, командировки; затраты на ремонт и капитальное строительство, создание дополнительных рабочих мест и т. п.

Во многих случаях бюрократ обеспечен этими благами сверх всякой необходимой меры и использует их не в служебных целях, а в целях увеличения личного потребления за счет налогоплательщиков.

Таким образом, бюрократия максимизирует бюджет. Бюрократия не дисциплинирована мотивом при­были. Если расходы государства превышают его доходы, то образовавшуюся брешь заполняет нало­гоплательщик. Управление государством – монополия чиновничества, которому в этом деле не страшна никакая конкуренция и который практически не испытывает давления рынка. В результате бюрократия (вместе со всеми занятыми в государственном секторе работниками) изначально отме­чена печатью затратности и неэффективности. Более того, производимые ею услуги неизбежно явля­ются низкокачественными и не отвечают запросам и потребностям граждан.

Следовательно, отношение Общественного выбора к бюрократии определяется по формуле: «что ча­стное, то – хорошо; что государственное, то – плохо». Эта философия побуждает неоконсервативные правительства наносить чувствительные удары по корпусу государственных чиновников. Поскольку полная ликвидация последних не представляется возможной, в практику государственного управле­ния интенсивно внедряются технологии, присущие частнопредпринимательской деятельности.

2. Один из основателей школы – Г. Таллок диагностицирует у профессиональных управленцев сво­его рода патологию, выражающуюся в способности подменять общественные интересы, которым они предположительно служат, своими собственными интересами, что подчеркивается и Нисканеном. Но в отличие от Нисканена Таллока интересуют факторы роста бюро ( т.е. анализ бюрократии как дина­мического процесса).

Проблемы артикулирования и продвижения групповых интересов бюрократии, политические послед­ствия разрастания аппарата управления в условиях функционирования социального государства – одна из приоритетных тем исследований. Представителями различных течений и школ создано не­мало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чи­новничества и общества.

3. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта, создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия “бюрократов” и “политиков” в условиях традиционного, современного и пе­реходного обществ:

1) традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в от­ношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гаран­тий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персони­фицируемого;

2) модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти органи­зацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется поли­тико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государ­ства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семействен­ный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модели Эйзенштадта имеют существенный недостаток (гетерогенность критериев классифика­ции), они представляют немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленно­сти характером политической системы, уровнем социального развития.

4. Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть, дан Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом.

Типы работников сферы управления

Базовый имидж	Типология	пример
ИМИДЖ 1 (самый простой, но модель не просто идеальна, но идеали­стична)).	Полное разделение между политикой и управлением. (совпадающая в целом с концепцией М.Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют). Эта модель не только идеальна, но и идеалистична. ПОЛИТИКА – АДМИНИСТРАЦИЯ	Проект Тревельяна о государствен­ной службе (1850). Тип управленцев, при котором они полностью отгорожены от поли­тики; имеет место четкое разделе­ние: политики осуществляют кон­троль над политикой, управленцы – над сферой управления. Но с ростом сложности современ­ного управления такое упрощенное деление стало невозможным.
Имидж 2 ( реаль­ная модель)	Карьерные чиновники вовлечены в поли­тику, НО ограничиваются информирова­нием. ИНФОРМАЦИЯ – ИНТЕРЕСЫ	Взаимоотношения министров и чи­новников (чиновники – информиро­вание). Хотя управленцы соответст­вующие имиджу 2 и существуют, их самоотождествление с политикой может происходить на индивидуаль­ной (или) учрежденческой основе.
Имидж 3 (конвер­ги­рующая мо­дель: и поли­тики, и чи­новники уча­ствуют в про­цессе приня­тия политиче­ских реше­ний).	Любое участие в политике требует опреде­ленного уровня политического расчета, НО управленцы воздерживаются от каких-либо политических пристрастий. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ – РАВНОВЕСИЕ	Чиновники отождествляют себя с той или иной политической линией, НО главное для них положения конститу­ции. Но при этом предполагается , что управленцы движимы определенными политическими расчетами и в своих отношениях с политиками, и в практи­ческой работе. При это политики агре­гируют интересы разрозненные, неор­ганизованные, а чиновники – органи­зованных клиентелл.
Имидж 4 Гибридная модель	4.1. чиновники занимают оборонительно-бюрократическую и обструкционистскую позицию. 4.2 А. Чиновник участвует в полезной ис­полнительно-бюрократической работе, де­тально разбирается в политике. 4.2 Б. Чиновник полностью отождествляет себя с судьбой конкретной политической партии. ГИБРИД	4.1. Чиновники делают вид, что го­товы выполнять распоряжения мини­стров (политиков). 4.2.А. Чиновники высокой квалифика­ции различных сфер управления. 4.2 Б. Члены кабинета, советники и пр.