Глава 1. Основные исторические этапы развития прокуратуры России

1.1 Образование прокуратуры в период Российской империи

Создание прокуратуры Российской Империи обычно связывают с реформами Петра I, а точнее с указом от 12 января 1722 г. – “Быть при Сенате генерал-прокурору”. С этого момента была учреждена должность генерал-прокурора, задачей которого являлся надзор за деятельностью Сената, а в дальнейшем и за другими учреждениями. Должность прокурора Император Петр охарактеризовал так: «сей муж яко око наше».

Функции прокуратуры были широки и разнообразны. Прокурор обязан был надзирать за наполнением казны, снабжением войск, за деятельностью судов, правительственных учреждений, а также за российскими подданными. А в последующие годы, он не только следил за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802 г.), прокурор стал министром юстиции. Следует отметить, что первым генерал-прокурором Российского государства стал граф Павел Иванович Ягужинский. Он довольно быстро занял основные позиции в делах государственных и фактически играл роль второго лица в Российской Империи после Петра I. Также о Ягужинском часто писал знаменитый русский историк В. О. Ключевский, называя генерал-прокурора «маховым колесом всего управления».

Из вышесказанного можно сделать вывод, что прокуратура, созданная Петром I, учреждалась как надзорный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры осуществляли надзор за законностью деятельности государственных органов, должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.

Но после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура была ликвидирована. Вновь органы прокуратуры были восстановлены 12 декабря 1741 года Указом императрицы Елизаветы Петровны. Прокуратуру наделили теми же правами, что и в период правления Петра I.

Полностью же органом надзорного типа, прокуратура сформировалась при Екатерине. Тогда тотально был усилен прокурорский надзор за законностью деятельности местных органов власти. В 1775 году было принято “Учреждение о губерниях”, закрепившее полномочия губернских прокуроров. На них возлагались такие задачи, как сохранение целостности власти и наблюдение за тем, чтобы никто не производил незаконных сборов налога с населения. Также прокуратура была обязана вести надзор за губернскими и уездными органами, в том числе и судами, и проверять законность принимаемых ими решений. На прокуроров ложилась обязанность предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. Но в период царствования Павла I органы прокурорского надзора были значительно ослаблены. Уменьшилось количество работников прокуратуры, как в центре, так и на местах, но, не смотря на это, прокуратура продолжала функционировать, как важнейший надзорный орган государства.¹

После создания министерства юстиции в 1802 году, Александр II издал Указ о совмещении должности Министра с должностью Генерал-прокурора, а губернские прокуроры вошли в состав местных органов юстиции.

В 1862 году Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых, наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи являлось главной

и основной задачей деятельности прокуратуры. Этот акт стал основополагающим и истории российской прокуратуры. В нем были закреплены принципы организации и деятельности, такие, как единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая иерархия прокуроров, несменяемость прокуроров, их независимость от местных органов. Император назначал и освобождал от должности Генерал-прокурора и губернских прокуроров, в свою очередь, Генерал-прокурор обладал аналогичными полномочиями по отношению к нижестоящим прокурорам.

Но проведенная в 1864 году Александром II судебная реформа, значительно изменила основные направления деятельности прокуратуры. Из надзорного органа прокуратура превратилась в орган уголовного преследования. И теперь, основной задачей прокуратуры являлось обеспечение уголовного преследования на следствии и в суде. В обязанности прокурора вошли: наблюдение за производством предварительного следствия, присутствие при всех следственных действиях, надзор за законностью решений судебного следствия, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции. Прокурорский надзор осуществлялся обер-прокурорами и прокурорами при уголовных судебных палатах и при окружных судах, под руководством генерал-прокурора. ²

По завершению предварительного следствия прокурор, на основании полученных в ходе расследования фактов, составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде. После вынесения вердикта судом, имел право на вынесение апелляционных и кассационных протестов.

Следует заметить, что установленные Судебными уставами функции и задачи деятельности прокурорской системы, сохранились в России с незначительными изменениями и дополнениями вплоть до Великой Октябрьской революции 1917 года.

1.2 Развитие российской прокуратуры в советский период История прокуратуры в советский период начинается с декрета «О суде» № 1 от 27 ноября 1917 года. Формально органы прокуратуры были ликвидированы, а функции упраздненного института прокурорского надзора осуществлялись Наркоматом юстиций РСФСР. Таким образом, российское государство, на протяжении нескольких лет, обходилось без органов прокуратуры. Но, после 5 лет отсутствия данного органа, 28 мая 1922 года была создана советская прокуратура. Статьей 2, постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 года «Положение о прокурорском надзоре» на прокуратуру возлагалось:

а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Также, следует заметить, что долгое время прокуратура являлась не самостоятельным органом и входила в состав системы органов юстиции, а затем и в Верховный Суд СССР. Автономность была обретена прокуратурой в 1933 году, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» и утвержденному 17 декабря 1933 г. Положению о Прокуратуре СССР. Впоследствии, прокуратура становится самостоятельным органом. Также были определены ее функции и отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений. И в наши дни сохранились, перечисленные выше направления деятельности, несмотря на большое количество реформ.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были передавались в полное подчинение Прокурору СССР и исключались из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик.

Постановлением СНК СССР от 05.11.1936 утверждается структура Прокуратуры СССР, состоящая из:

• Главной военной прокуратуры;

• Главной прокуратуры железнодорожного транспорта;

• Главной прокуратуры водного транспорта;

• Отдела общего надзора;

• Уголовно-судебного отдела;

• Гражданско-судебного отдела;

• Следственного отдела;

• Отдела по специальным делам;

• Отдела по надзору за местами заключения;

• Отдела по жалобам;

• Отдела кадров;

• Группы учета и информации;

• Особого сектора;

• Управление делами;

• Секретариата.³

Особое место, в развитии законодательства о прокурорском надзоре, имело принятие 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, возложившая на Генерального прокурора СССР обязанность осуществления высшего надзора за исполнением законов министерствами и подчиняющимся им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР. Прокуратура стала самостоятельной системой государственных органов, выполняла свои функции независимо от местных органов и повиновалась только Генеральному прокурору СССР, он же был подчинен Верховному Совету СССР. Значительный вред законности, правам граждан был нанесен в период репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была изменена и преимуществом овладели карательные органы (ОГПУ, НКВД, МГБ). Их приоритет признавался и использовался высшими государственными органами.

Указом Президиума Верховного Совета СССР, от 24 мая 1955 года «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР», определялись задачи, принципы прокурорского надзора, его содержание и основные направления деятельности.

Следующей вехой в развитии прокуратуры стало принятие Конституции СССР 1977 года и утверждение новой редакции от 30 ноября 1979г. Закона «О прокуратуре СССР», в соответствии с которой, деятельность прокуратуры была направлена на укрепление законности и правопорядка. Закон возлагал на органы прокуратуры контроль и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с различными правонарушениями, а

высший надзор был возложен не только на Генерального прокурора, но и на нижестоящих прокуроров согласно их компетенции, определенной законом.⁴

Органы прокуратуры были обязаны контролировать и координировать деятельность правоохранительных органов, а также должны были укреплять законность и следить за правопорядком в стране.

Из вышесказанного можно сделать объективный вывод, что длительное нахождение прокуратуры в системе органов исполнительной власти дестабилизировало ее независимость и самостоятельность, то есть фактически, существующие нормативно-правовые акты принуждали осуществлять прокурорский надзор в интересах местных властей, в ущерб усиления законности. Даже после принятия Конституции 1936 г. и законов, формально провозглашающих независимость прокуратуры, по существу ничего не изменилось.

Главной целью партийно-государственного механизма было укрепление абсолютной власти. В связи с этим, серьезно изменилась деятельность прокуратуры. Она проводила массовые репрессии, на ряду с другими карательными органами, в период сталинского террора. С середины 1950-х по середину 1960-х годов, в период так называемой «хрущевской оттепели», проводились реформы, способствовавшие устранению наиболее одиозных положений тоталитаризма в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность прокуратуры. Но, несмотря на многочисленные преобразования, большинство реликтов старых подходов полностью ликвидировать не удалось.