Аман Правопреемство СССР
.docАман Э. Взгляд европейских юристов на распад СССР // Пв. – 1999. – № 2. – С. 220–230.
Изменения, происшедшие в Восточной Европе в конце 80-х — начале 90-х годов, привели к возникновению целого ряда государств-преемников, большая часть которых образовалась в результате распада СССР. Проблема правопреемства государств обрела новую актуальность и стала предметом дискуссий между юристами, особенно европейскими.
Надо сразу оговориться, что несмотря на живой интерес к данным дискуссиям, европейские юристы располагали ограниченной информацией, что сопряжено с тем, как на практике было урегулировано это правопреемство: вопросы, связанные с прекращением существования Советского Союза, новые государства попытались решить, как правило, в рамках СНГ, который они образовали в момент распада Советского Союза. Это не означает, что международное сообщество не оказало никакого влияния на регулирование данного процесса, в особенности в связи с той ролью, которую играл на мировой арене СССР. Однако поиск международно-правовых решений осуществлялся главным образом самими государствами-преемниками. В разных инстанциях СНГ были предварительно разработаны и заключены многочисленные соглашения по поводу правопреемства. К сожалению, они не получили широкого распространения и часто были малодоступны, что подтверждается и российскими юристами, столкнувшимися с этими трудностями. Таким образом, в распоряжении европейских юристов оказались переводы лишь учредительных актов о создании СНГ и некоторых других важных юридических документов.
В указанных исследованиях, посвященных распаду Советского Союза, изучался прежде всего один вопрос: все ли образовавшиеся государства являются новыми государствами. В действительности возникшие государства (Россия и Прибалтийские страны) заняли по этому поводу разные позиции. Большинство возникших на территории СССР государств четко не выражает своей позиции по данному вопросу; Прибалтийские государства представляли себя как продолжатели государств, существовавших до 1940 г.
Таким образом, необходимо прежде всего рассмотреть результаты исследований европейских юристов по последним двум позициям и уже затем проанализировать рассмотренные ими проблемы правопреемства: в отношении международных договоров, заключенных СССР, и в отношении внешнего долга СССР.
Юридический статус России и Прибалтийских государств
1. Юридический статус России. Размышления европейских юристов о прекращении существования СССР в основном связаны с вопросом о том, можно ли рассматривать Россию в качестве продолжателя государства-предшественника.
Как пишет Ж. Шарпантье, этот вопрос весьма важен как с теоретической, так и с практической точек зрения.1 С одной стороны, он связан с идентичностью государства, с другой — рассмотрение государства в роли продолжателя или преемника может иметь весьма разные юридические последствия. Дж. Крофорд подчеркивает, что существует принципиальное различие между континуитетом и правопреемством: можно считать, что в одном случае, несмотря на изменение в правительстве, территории или населении, продолжает существовать одно и то же государство, а в другом — одно государство сменило другое на определенной территории.2
Следовательно, если Россия — продолжатель СССР, то передача прав и обязательств государства-предшественника не может иметь места. По выражению М. Коскенниеми и М. Лехто, «Россия просто занимает позицию бывшего Советского Союза — с изменениями, вызванными сменой правительства и сокращением территории в связи с разъединением».3 И, наоборот, если Россия — один из правопреемников, то она должна принять на себя права и обязательства бывшего СССР лишь в том, что ее касается.
Следует отметить, что если в практической жизни Россия без особых сложностей стала рассматриваться как продолжатель Советского Союза, то теоретическое обоснование возникшей ситуации не столь очевидно. Так, подобное решение противоречит ситуации с бывшей Югославией, где Сербия—Черногория не была признана в качестве продолжателя Югославского государства.
Некоторые юристы пытаются объяснить это различие в трактовке вопроса. Р. Муллерсон, базируясь на доктрине Д. Крофорда, утверждает, что там, где в данном образовании произошли существенные изменения, вопрос о континуитете зависит от признания третьими государствами (как в случае с Индией после 1947 г.).4 Однако он добавляет, что представление государства о самом себе и его поведение также весьма значимы. Точно так же Э. Рюиз-Фабри отмечает, что необходимо учитывать, с одной стороны, волеизъявление одного из государственных образований, возникшего в результате распада, рассматривать себя в качестве продолжателя предшествующего государства и, с другой — факт принятия его в этом качестве преемниками и третьими государствами.5 Поэтому следует сначала рассмотреть собственную позицию России, а затем отношение к ней международного сообщества.
М. Боте и К. Шмидт настаивают на двух моментах, имевших место перед формальным распадом.6 После попытки государственного переворота в августе 1991 г. Россия приняла на себя содержание федеральных структур Союза и была единственной республикой, не провозгласившей своей независимости. Таким образом, по мнению указанных авторов, к моменту официального распада идентичность СССР и России была свершившимся фактом, который был принят международным сообществом.
Желание России быть продолжателем СССР следует из многочисленных документов и заявлений. Р. Муллерсон приводит, например, заявление министра иностранных дел А. Козырева, в котором Россия квалифицируется в качестве государства — продолжателя СССР.7 В противоположность этому решение Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. в связи с членством СССР в ООН и в других международных организациях, а также послание Б. Ельцина Генеральному секретарю ООН от 24 декабря,8 часто упоминаемые в пользу тезиса о континуитете России, представляются нам не вполне соответствующими.
В решении от 21 декабря оговаривается следующее: «Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и в других международных организациях (статья 1)».9 В этом решении Россия не фигурирует в качестве государства — продолжателя СССР: речь идет лишь о членстве в ООН и ее структурах. Более того, подписавшиеся ограничиваются лишь поддержкой просьбы России. Точно так же послание Б. Ельцина имеет целью сообщить ООН о решении Совета глав государств СНГ.
В то же время другие материалы свидетельствуют в пользу тезиса о континуитете. Приведем лишь некоторые примеры. В официальной ноте Министерства иностранных дел от 27 января 1992 г. Россия настаивает в сообщении в ООН на том, что она продолжает исполнять права и выполнять обязательства, которые вытекают из международных договоров, заключенных СССР, и просит рассматривать ее в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР.10 Она также уточняет, что ее Правительство будет выполнять функцию депозитария вместо Правительства Советского Союза по соответствующим многосторонним договорам. Аналогичная нота была передана главам дипломатических представительств, аккредитованных в Москве.
Международные организации, членом которых был СССР, также получили подобные нотификации. М. Коскенниеми и М. Лехто приводят много таких примеров в своей статье. Они подчеркивают и тот факт, что Россия не приступала к реаккредитации постоянных представителей СССР в данных организациях. 11
Из указанных материалов, равно как и из действий России, следует, что она претендовала на роль продолжателя СССР.
Каким было отношение третьих государств к этому вопросу? Международное сообщество сразу согласилось с просьбой России занять место СССР в ООН. Подобное решение было принято и в других международных организациях, членом которых являлся Советский Союз, и даже распространено на ОБСЕ.
Большинство третьих государств не стало издавать какие-либо документы о признании России, показывая тем самым по умолчанию, что они согласились рассматривать Россию как продолжателя Союза ССР. Многие из них пошли еще дальше и официально заявили об этом.
Еще до распада Германия согласилась с тем, что Россия берет на себя ответственность за договоры СССР. В российско-германском заявлении от 21 ноября 1991 г. оговаривалось, что «существующие соглашения между Федеративной Республикой Германии и Союзом Советских Социалистических Республик распространяются в силу новых конституционных прав РСФСР на отношения между Германией и Россией».12
Что касается Финляндии, то, по словам М. Коскенниеми и М. Лехто, практическое урегулирование дипломатических представительств соответствовало неявному признанию статуса Российской Федерации в качестве продолжателя СССР.13 Этот термин «государство-продолжатель», до сих пор неизвестный в финляндской практике, был использован в протоколе, подписанном 11 июля 1992 г. министрами иностранных дел Финляндии и России по поводу договоров, заключенных между Финляндией и СССР.14
Только два из третьих государств, Австрия и Мексика, не приняли общей позиции. Например, Австрия полагала, что Российская Федерация представляет собой новое государство и что необходимо применить принцип «чистой доски». 15
Таким образом, Россия могла выступать в качестве государства-продолжателя, поскольку и государства-преемники, и международное сообщество благосклонно отнеслись к такому решению.
Э. Рюиз-Фабри считает, что достаточно было одного признания третьих государств того, что Россия — продолжатель СССР, даже без согласия государств-преемников.16
По мнению Ж. Шарпантье, это признание новыми государствами, как и западными государствами, объясняется исключительно необходимостью решения вопроса о замене СССР в качестве постоянного члена Совета Безопасности. Украина и Белоруссия не выступали против, поскольку они сохраняли свои места в ООН.17 Для западных государств такое решение давало возможность, с одной стороны, объединить ядерное вооружение, рассредоточенное по территории разных республик, в руках России, и с другой — не пересматривать Устав ООН, что могло каким-то образом пошатнуть позиции других постоянных членов Совета Безопасности.
Такого же мнения придерживается и Э. Рюиз-Фабри, говоря о том, что тезис о континуитете был принят международным сообществом в связи с тем, что вопросы правопреемства СССР могли привести к изменениям в Совете Безопасности.18
2. Юридический статус Прибалтийских государств. Другой проблемой, связанной с юридическим статусом государств-преемников СССР, является следующая проблема: продолжают ли Прибалтийские государства международную правосубъектность независимых государств, несмотря на факт нахождения в составе Советского Союза с 1940 по 1991 г.
В 1990 г. Литва, а затем, в 1991 г. Эстония и Латвия декларировали восстановление своей независимости, которую они считали утраченной в связи с советской «аннексией». Таким актом о восстановлении государства давали ясно понять, что они считают себя не новыми государствами, а государствами, восстанавливающими свою суверенность после периода незаконной оккупации.
По мнению некоторых европейских юристов, незаконность советской аннексии считалась очевидным фактом, в силу чего большинство третьих государств не признавало этого присоединения к СССР. М. Коскенниеми и М. Лехто не разделяют такой точки зрения, считая, что позиция третьих стран по данному вопросу была не столь ясной. 19
Тезис Крофорда об идентичности без континуитета, который Р. Муллерсон20 использует применительно к Прибалтийским государствам, уже применялся для объяснения аналогичной ситуации с незаконной оккупацией в период второй мировой войны в таких странах, как Эфиопия, Чехословакия, Албания, Австрия.21
Однако утверждение о континуитете22 Прибалтийских государств чревато серьезными последствиями в юридическом плане: оно может привести к отрицанию факта правопреемства ими прав и обязательств СССР и неизбежно приводит к восстановлению юридических норм и территориальных границ, существовавших до 1940 г. Таким образом Прибалтийские государства, не будучи преемниками СССР, отказались участвовать в погашении внешнего долга Союза.
Тем не менее если теоретически нет никакого правопреемства между Советским Союзом и Прибалтийскими государствами, то в действительности, по утверждению Р. Муллерсона, нельзя игнорировать юридические нормы, установленные Союзом ССР, и договоры, заключенные им.23 Поэтому Эстония и Финляндия признали временно действующими некоторые договоры, заключенные между Финляндией и Советским Союзом.
Европейские юристы настаивают на возможных опасных последствиях тезиса о том, что Прибалтийские государства являются непосредственными продолжателями государств, присоединенных в 1940 г. к Советскому Союзу, иллюстрируя это двумя примерами: законами о гражданстве и договорами о границах.
Если признать такой тезис, то закон о гражданстве должен быть сформулирован в соответствии с ситуацией, существовавшей до вхождения Прибалтийских государств в СССР. Так, Эстония восстановила закон 1938 г., в соответствии с которым эстонскими гражданами признаются дети, отцы которых — эстонцы по рождению, или незаконнорожденные дети, матери которых являлись эстонскими гражданками по рождению.24 Р. Муллерсон подвергает критике этот закон, разделяющий постоянных резидентов Эстонии на две категории: на эстонских граждан до 1940 г. и их прямых наследников по отцовской линии и всех остальных.25 По его мнению, такая дискриминация противоречит Договору, подписанному между Эстонией и Россией 12 января 1991 г., в соответствии с которым все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие в Эстонии или в России, имеют право свободного выбора гражданства и места жительства.
Точно так же весьма проблематичен вопрос о территориальных границах, так как Эстония и Латвия претендуют на возврат к границам 1920 г., установленным Тартусским договором о мире. Между тем в соответствии с международным правом общепринятым правилом является то, что правопреемство не затрагивает границ, установленных договором о границах. Это было зафиксировано в ст. 11 Венской конвенции 1978 г. «О правопреемстве государств в отношении договоров».26
В международной судебной практике широко используется принцип uti possidetis juris, впервые сформулированный в ходе деколонизации Латинской Америки в начале XIX в. В решении о приграничных спорах между Буркина Фасо и Мали Международный Суд ООН квалифицировал его как «общий принцип, логически проистекающий из факта получения независимости, где бы это ни происходило».27
Как пишет Р. Муллерсон, данный принцип, означающий неприкосновенность границ, в случае с Прибалтийскими государствами противоречит заявлению о незаконности советской аннексии, означающей восстановление границ, которые существовали до 1940 г. 28
По мнению М. Коскенниеми и М. Лехто, принцип uti possidetis, правомочность которого была еще раз отмечена Арбитражной комиссией, созданной с целью урегулирования вопросов правопреемства в Югославии, трудно совместим с претензиями Прибалтийских государств.29 Однако, по словам этих авторов, прибалтийская и югославская ситуации весьма различны в связи с фактом незаконной советской аннексии.
Как справедливо отмечает Р. Муллерсон, по прошествии полувека restitutio ad integrum является скорее юридической фикцией, чем реальной возможностью.30
Таким образом, европейские юристы констатируют, что за исключением России и Прибалтийских государств все остальные государства, возникшие в результате распада СССР, являются новыми государствами и действительными преемниками СССР.
Две проблемы правопреемства
1. Правопреемство в отношении международных договоров, заключенных СССР. В связи с прекращением существования СССР возникла проблема правопреемства в отношении международных договоров: будут ли новые государства нести обязательства, вытекающие из договоров, подписанных СССР? Действующее международное право не устанавливает такой нормы, по которой государства-преемники автоматически связаны договором, заключенным государством-предшественником.
Правопреемству государств в отношении договоров посвящена Венская конвенция 1978 г., которая в момент распада СССР еще не вступила в силу. В отношении новых независимых государств она предусматривает принцип «чистой доски». Новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (ст. 16).31 Правда, в качестве новых независимых государств рассматриваются государства-преемники, возникшие в процессе деколонизации. Непосредственно перед моментом правопреемства за международные отношения соответствующих территорий отвечали государства-предшественники, т. е. метрополии. Во всех остальных случаях, по Венской конвенции, применяется принцип, согласно которому ранее подписанные договоры остаются в силе.
Государства-преемники, возникшие в связи с разделением СССР, пошли именно по такому пути. Они коллективно согласились на обязательность для себя всех договоров и соглашений, подписанных СССР. Статья 12 Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».32 В Минском заявлении от 8 декабря 1991 г. и в Алма-Атинском заявлении от 21 декабря 1991 г. содержатся подобные положения.
Государства–члены СНГ приняли в качестве отправной точки своеобразную доктрину универсального правопреемства. Согласно этой теории вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений. Все государства, образовавшие СНГ, утверждали, что равным образом несут обязательства Советского Союза. Все они в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако в дальнейшем члены СНГ не придерживались этого принципа последовательно и применяли его по-разному. Что касается России, то именно в качестве государства—продолжателя СССР она продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР. Другие брали такие же обязательства, но в качестве государств-преемников, и некоторые из них — в качестве новых государств.
Прибалтийские государства в этом вопросе заняли совсем иную позицию, объявив с момента провозглашения их независимости, что их не связывают договоры, подписанные СССР.
Для изучения вопросов правопреемства, связанных с разделением СССР, а также Югославии и Чехословакии, с одной стороны, и с объединением Германии — с другой, в апреле 1994 г. был создан особый Комитет в рамках Ассоциации международного права.33 В него вошли юристы разных стран, главным образом из Европы. Этот Комитет начал свою работу с изучения вопроса правопреемства в отношении договоров.34 Дальше он должен перейти к рассмотрению вопроса правопреемства в других областях (собственность, архив, долги, гражданство и т. д.).
При изучении вопроса правопреемства в отношении договоров, заключенных СССР, этот Комитет рассмотрел поведение государств, возникших на месте СССР, и целого ряда третьих государств: объединенной Германии, Австрии, Финляндии, Франции, Польши, Великобритании и Голландии.
К тому же Комитет проводит различие между многосторонними и двусторонними договорами. По каждой из этих категорий договоров он различает позицию государств-продолжателей (Россия и Прибалтийские государства) и позицию государств-преемников (все остальные члены СНГ).
А. Правопреемство России и Прибалтийских государств в отношении многосторонних и двусторонних договоров, заключенных СССР. Вообще, когда речь идет о государстве-продолжателе, договоры не претерпевают никаких изменений: не требуется никакого особого заявления о том, что они остаются в силе.
Однако на практике Россия уточнила свою позицию. Ноту МИД России от 27 января 1992 г., считает Комитет, можно рассматривать как общее заявление, подтверждающее, что все международные договоры, заключенные СССР, продолжают находиться в силе.35 По мнению Комитета Ассоциации международного права, этим достигается двойная цель в обеспечении юридической безопасности:36 Российская Федерация напомнила о том, что рассматривает себя в качестве государства-продолжателя, одновременно пояснив последствия такого континуитета.
Изучив вопрос о правопреемстве двусторонних договоров, Комитет установил, что практически все третьи государства согласились с позицией России. Тем не менее они посчитали, что некоторые договоры требуют изменений.37 Например, Франция сочла необходимым пересмотреть отдельно каждое из двусторонних соглашений и утвердить посредством обменных писем список соглашений, остающихся в силе.38
Из третьих государств только Австрия, исходя из принципа «чистой доски», не согласилась рассматривать Россию как государство-продолжатель в отношении международных договоров.39
С Прибалтийскими государствами ситуация обстоит совсем по-другому, поскольку они считали себя государствами-продолжателями, но не Советского Союза. Их позицию Комитет иллюстрирует письмом от 26 февраля 1993 г., адресованным Министерством иностранных дел Латвии Генеральному секретарю ООН, в котором объявляется, что она не связана договорами, заключенными СССР.40
Третьи государства согласились с тем, что, как правило, обязательства СССР по двусторонним договорам не переходят к Прибалтийским государствам.
Комитет отметил позицию Финляндии, которая пошла гораздо дальше, считая, что договоры, заключенные ею с Прибалтийскими государствами в 20—30-х годах, имеют юридическую силу и сегодня.41
Б. Правопреемство государств-преемников в отношении многосторонних и двусторонних договоров, заключенных СССР. Государства-преемники в целом приняли все обязательства по многосторонним договорам, заключенным СССР. Однако, как отметил Комитет, они по-разному сформулировали свой юридический статус по отношению к ним.42 Одни переняли обязательства в качестве государств-преемников, а другие, составляющие меньшинство, снова подписали эти договоры, как новые государства. Этим они хотели символически подчеркнуть разрыв с государством-предшественником.
В отношении двусторонних договоров, как правило, был принят принцип, по которому они остаются в силе. Тем не менее в большинстве случаев соответствующие государства (государство-преемник и третьи государства) решили их пересмотреть во время новых переговоров.
2. Правопреемство в отношении внешнего долга бывшего СССР. Еще одной проблемой, исследуемой европейскими юристами, является внешний долг бывшего СССР. В частности, П. Жюйар43 рассматривает четыре основных юридических документа, регулирующих это правопреемство: Меморандум от 28 октября 1991 г., Договор от 4 декабря 1991 г., Соглашение от 4 января 1992 г. и два Заявления Парижского клуба от 2 апреля 1993 г.
Как совместить между собой «эти столь разные по духу документы, регулирующие отношения между различными партнерами, разработанные различными составами участников по поводу различных вопросов»?44
Рассмотрим первый документ — «Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников», составленный 28 октября 1991 г. в Москве рядом советских республик. Этот документ свидетельствует о том, что проблема правопреемства долга возникла еще до распада СССР: в нем регулировалось, кто возьмет на себя ответственность относительно долга бывшего СССР. Меморандум предназначался прежде всего западным кредиторам и давал им возможность иметь дело с единственным партнером. Семь союзных республик, которые принимали участие в подготовке текста этого довольно короткого документа, заявили о солидарной ответственности за выплату внешнего долга СССР. Кроме того, в Меморандуме речь шла о том, что республики уполномочивают Внешэкономбанк на обслуживание долга и, гарантируя выплату долга, просят отсрочку платежей.
П. Жюйар45 особо подчеркивает значимость заключительной части Меморандума. В ней указывается, что государства-преемники согласны заключить многостороннее соглашение по погашению долга и что Меморандум вступит в силу с момента его подписания, независимо от того, будет ли заключено такое соглашение. Лишь восемь республик (Российская Федерация, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан) подписали этот документ. Прибалтийские государства заранее заявили, что его не подпишут. Азербайджан, Грузия, Узбекистан и Украина воздержались.
В отличие от Меморандума «Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР» от 4 декабря 1991 г. является внутрисоюзным документом.
Не следует рассматривать этот Договор в качестве многостороннего соглашения, предусмотренного Меморандумом. Соглашение от 4 декабря было направлено не на определение процедуры погашения долга, а на урегулирование процесса разделения собственности и долга между государствами-преемниками.
По мнению П. Жюйара,46 главный вопрос, который затрагивался в этом документе, состоял в следующем: совместимы ли между собой Меморандум и Договор в той мере, в которой в одном из них подразумевается пассивная солидарность, а в другом — разделение долга бывшего СССР.
В Договоре нет упоминаний о Меморандуме, чтобы и преемники, отказавшиеся подписывать Меморандум, подписали этот Договор. И для того чтобы инициировать их на подписание, устанавливалась взаимозависимость процесса разделения собственности и процесса разделения долга: те из преемников, кто не принимает участия в процессе разделения долга, не будет участвовать и в процессе разделения собственности.47 В Договоре определялись одинаковые доли в разделении собственности и в долге для каждого из преемников.
В связи с этим солидарность не оговаривалась, а в ст. 3 (§ 3) закладывался принцип раздельной ответственности: «Каждая из Сторон несет раздельную в отношении других Сторон ответственность по выплате причитающейся ей доли долга».48
Совместить между собой столь разные документы, как Меморандум и Договор, оказалось возможным на основании ст. 9 Договора. В соответствии с этой статьей Стороны должны были заключить некоторые дополнительные соглашения, и в частности соглашение об урегулировании отношений по погашению долга между Сторонами, солидарно ответственными за выплату долга, и другими Сторонами . П. Жюйар49 ставит вопрос о том, кто выступает в качестве Сторон, и дает следующую интерпретацию. Те, кто подписались и под Договором, и под Меморандумом, были объединены условием солидарности. Те же, кто не подписывался под Меморандумом, обязывались выплатить только свою часть долга. П. Жюйар утверждает далее, что даже если Меморандум не вступил в силу, подписавшие его государства связаны этим документом.