Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

3. Государственный кредит и государственный долг Российской Федерации: структура и динамика

Всоответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

-кредитных соглашений и договоров, заключѐнных от имени Российской федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредиторов;

-государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;

-договоров о предоставлении государственных гарантий Российской федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

-переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;

-соглашений и договоров, в том числе международных, заключѐнных от имени Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Россия является не только должником, но и кредитором для других заѐмщиков. Долговые обязательства заѐмщиков перед Россией увеличились в результате распада СССР. Общая задолженность третьих стран по государственным кредитам бывшего СССР оценивалась в 1994 году в 140 млрд.долл. При этом по оценке специалистов Внешэкономбанка большая часть этой задолженности являлась безнадѐжной. Кризис неплатежеспособности по внешнему долгу имел место уже в 1991 г., а ситуация с внешним долгом начала ухудшаться ещѐ в 1986 г. в связи с падением мировых цен на нефть с 30 до 10 дол. за баррель. Для того, чтобы избежать новых долгов, необходимо было сокращать объѐмы импорта, но правительство не пошло на это, а для выплаты прежних долгов стало брать новые займы и расходовать валютные резервы и золотой запас страны. Кроме правительства кредиты в зарубежных банках брали совместные предприятия, создаваемые в связи с отменой государственной монополии на внешнюю торговлю.

В1991 г. правительство начало вести переговоры о реструктуризации долга и отсрочках по платежам, результатом которых явилось подписание в 1996 г. Соглашения (Меморандума) о многолетней реструктуризации внешнего долга бывшего СССР в рамках Парижского

272

клуба стран кредиторов, а в 1997 г. аналогичного соглашения с Лондонским клубом банков кредиторов.

В 2000 году по договорѐнности с Лондонским клубом кредиторов с Российской Федерации было списано 10,5 млрд. долл. долга, что составляло 36% его общей величины по данному клубу. После списания сумма долгов Лондонскому клубу увеличилась на 8 млрд.долл. (с 32 до 40 млрд.долл.), но выплаты были перенесены на более позднее время. Так, например, до реструктуризации долга Россия должна была в 2000 г. выплатить 17 млрд.долл., в 2001 г. – 15, в 2002 – 14, а после реструктуризации выплаты составили 11, 10 и 10 млрд.долл. соответственно.

Несмотря на усилия правительства общая сумма внешнего государственного долга неуклонно возрастала в течение ряда лет и начала снижаться лишь в 2000 г. В соответствии с законами о федеральном бюджете на 1996 – 2012 годы законодательно были утверждены

273

Как видно из данных таблицы 40 предельный размер государственного внешнего долга страны увеличивался до 2001 года. К 2012 году величина долга должна снизиться в три раза по сравнению с 1997 годом. На 1.09.2009 г. объѐм внешнего долга России составил 38995 млн.дол. США или 27174 млн.евро. Наибольшую сумму долга (26992 млн.дол.) составляет задолженность по еврооблигационным займам.

В общем объѐме государственного долга в конце первого десятилетия 2000-х внешний долг составлял примерно две трети, а внутренний долг составлял примерно одну третью часть. Наибольший удельный вес в структуре внутреннего государственного долга занимали кредиты Центрального Банка России, а затем займы, реализованные путѐм выпуска государственных ценных бумаг. В соответствии с официальной статистикой открытые данные о сумме внутреннего государственного долга появились в печати в 1985 году, долг составлял 141, 6 млрд. руб. или 18,2 % от ВНП.183 До 1995 г. величина государственного долга увеличивалась в основном за счѐт кредитов Банка России Министерству финансов на погашение бюджетного дефицита. Остаток долга Центробанку на 1.01.1996 г. составлял примерно 60 трлн. руб.184 С 1995 года Центральный Банк России стал выдавать кредиты Министерству финансов лишь в случаях, специально оговоренных в законе о федеральном бюджете на каждый финансовый год. Величина государственного внутреннего долга стала увеличиваться в основном за счѐт выпуска государственных ценных бумаг. Займы, осуществляемые путѐм выпуска ценных бумаг можно разделить на две группы. В первую входят займы, реализуемые на свободном рынке: Государственные бескупонные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОСЗ). Общий объѐм государственного долга по этим бумагам на 1.01.1996 г. составлял более 80 трлн. руб., в том числе 10 трлн. руб. – ценные бумаги, купленные Центральным Банком России.185

Ко второй группе можно отнести займы, размещаемые в обязательном порядке или нерыночные займы. В эту группу входят: облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Министерства финансов Российской Федерации, на которые была переоформлена задолженность

183 Финансы. Учебник для вузов. Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. М.: Издательство «Перспектива»; Издательство «Юрайт». 2000 г. С. 130.

184Симановский А.Ю. Государственный долг: бремя цивилизации \\ Деньги и кредит. 1996 г. № 6. С. 10.

185Симановский А.Ю. Государственный долг: бремя цивилизации \\ Деньги и кредит. 1996 г. № 6. С. 10.

274

предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы.

С1997 г. число видов государственного долга увеличилось в 1,5 раза

восновном за счѐт выпуска нерыночных долговых инструментов. В 1998 г. федеральные долговые обязательства были представлены такими ценными бумагами как:

-ГКО со сроком обращения 3, 6 и 12 месяцев, распространяемые на аукционах с дисконтом. ГКО относятся к бездокументарным ценным бумагам, реализуемым в форме записей на счетах депо;

-ГДО (государственные долгосрочные облигации) со сроком обращения 30 лет, с купонным доходом 15 % от номинальной стоимости, выплачиваемым один раз в год;

-ОФЗ со сроком обращения от одного года до пяти лет, с купонным доходом, рассчитываемым на основе средневзвешенной доходности ГКО, выплачиваемым ежеквартально. Если размер купона по облигациям неизменен, то они относятся к виду ОФЗ – ПД (облигации федерального займа с постоянным купонным доходом). Если ставка процента по купону меняется, то бумаги относятся к виду – ОФЗ – ПК (облигации федерального займа с переменным купонным доходом);

-ОСЗ со сроком обращения один год, с купонным доходом, рассчитываемым на основе купонной ставки по ОФЗ-ПК плюс премия, определяемая Министерством финансов РФ;

-ОВВЗ, номинированные в долларах США, со сроками погашения от одного года до пятнадцати лет, с купонным доходом 3% годовых, выплачиваемым один раз в год. Впервые облигации были выпущены в 1993 г. с целью переоформления задолженности Внешэкономбанка СССР;

-ГЖС (государственные жилищные сертификаты), номинированные

вквадратных метрах жилой площади сроком на год, выпускаются с целью обеспечения жильѐм граждан, лишившихся его из-за стихийных бедствий или других чрезвычайных ситуаций;

-ОГНЗ (облигации государственных нерыночных займов) с доходностью, устанавливаемой Министерством финансов РФ при выпуске облигаций в виде процента от номинальной стоимости. Не могут обращаться на вторичном рынке.

В настоящее время внутренний государственный долг формируется в основном за счѐт выпуска ОФЗ (три разновидности) и ГСО. Динамика и структура долга, формируемого путѐм выпуска ценных бумаг государства

в1998-2000 г.г., представлена в таблице 41.

275

Таблица 41186 Государственный долг, реализуемый путѐм выпуска

государственных ценных бумаг

Как видно из таблицы 41, наибольший удельный вес составлял долг, формируемый путѐм выпуска ГКО – ОФЗ. С 1994 г., когда совокупный объѐм выпуска ГКО-ОФЗ составил 37,65 млрд. руб., к 2001 г. долг по ним увеличился до 462,7 млрд. руб. Выпуск государственных ценных бумаг используется всеми развитыми странами, этот способ оформления государственного долга считается цивилизованным. В России выпуск государственных ценных бумаг как способ оформления государственного долга был начат в 1994 г. и каждый год объѐм их выпуска возрастал. Однако рост объѐмов реализации этих ценных бумаг был достигнут за счѐт их высокой доходности. Так, например, средняя ставка по трѐхмесячным депозитам в декабре 1995 г. составляла 104 % годовых, а доходность ГКООФЗ за этот же период – 181 % (а с учѐтом налоговых льгот и реинвестирования более 200 %). Таким образом, стоимость обслуживания государственного долга являлась слишком завышенной, что и привело вкупе с другими причинами к финансовому кризису в августе 1998 г. Тревожные сигналы о нестабильной работе рынка государственных

186 Экономическое развитие России. 2001 г. № 7. С. 40.

276

ценных бумаг появились в 1997 году. К концу этого года рынок стал работать практически только на погашение ранее эмитированных облигаций и выплату по ним купонов. В четвѐртом квартале резко снизился показатель бюджетной эффективности, рассчитываемый как отношений чистых поступлений в бюджет от реализации государственных ценных бумаг к приросту облигационного долга. Если в целом за год этот показатель составлял 23 %, то в декабре 1997 г. его значение стало отрицательным и было равно – 13 %. Чистое перечисление в бюджет в октябре 2335,55 млрд. руб., в ноябре 441,37 млрлд. руб., а в декабре значение этого показателя стало отрицательным и составило - 594,77 млрд. руб.187 Снижение бюджетной эффективности выпуска государственных ценных бумаг было обусловлено повышением их доходности (более 30 %, а в отдельные дни более 40 %) и увеличением в структуре долга краткосрочных бумаг. Доходность ценных бумаг в 3 – 4 раза превышала уровень инфляции (в 1997 г. инфляции по потребительским ценам составила 11 % годовых). До августа 1988 г. ситуация только ухудшалась и к июлю 1988 г. средневзвешенная доходность ценных бумаг достигла 71,1 % годовых.188 После августовского кризиса 1998 г. Правительство Российской Федерации приняло решение об остановке торгов на рынке ценных бумаг. В 1999 г. эмитировались лишь ОГСЗ, а выпуск ГКО был возобновлѐн в феврале 2000 г. В 1999 г. проводилась программа реструктуризации долгов по ГКО-ОФЗ в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12.12.98. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам».

В 2000-х годах наблюдается тенденция роста государственного внутреннего долга в форме выпуска государственных ценных бумаг, особенно в последние годы. Так, на 1.01.2003 г. государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах

(ГКО-ОФЗ-ОГНЗ), составлял немногим более 650 млрд.руб., на 1.01.2004 г. – более 660 млрд.руб., а на 1.04.2004 г. – более 700 млрд.руб.189 На

11.01.2005 г. верхний предел государственного внутреннего долга установлен в размере 988,1 млрд.руб. Данные Министерства Финансов РФ о размерах государственного внутреннего и внешнего долга за ряд лет представлены в таблицах 42-44

187 Годовой отчѐт Центрального Банка Российской Федерации за 1997 год. Издатель: Агентство экономической информации «Прайм-ТАСС». С. 177.

188 Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год \\ Деньги и кредит. 1998 г. № 12. С. 11.

189 Вестник Банка России, № 32, 2004, с.23.

277

Таблица42

278

Таблица 43

279

Таблица 44

280

4. Управление государственным долгом

Управление государственным долгом заключается в реализации системы мероприятий, осуществляемых государством, связанных с определением объѐмов заимствований, состава кредиторов, форм и условий предоставления кредитов и их погашения.

В организационную структуру системы управления государственным долгом входят органы власти и управления Российской Федерации, выполняющие функции по управлению государственным долгом в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними задачами. Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Федеральное Собрание Российской Федерации утверждает

взаконе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга. Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и условия осуществления заимствований, включая программу государственных заимствований. Министерство финансов РФ от имени Правительства РФ осуществляет внутренние и внешние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет планирование расходов на обслуживание государственного долга, осуществляет его обслуживание и погашение. Центральный Банк Российской Федерации совместно с Министерством финансов РФ реализует соответствие долговой и денежнокредитной политики, а также политики в области управления золотовалютными резервами на стадии разработки и реализации стратегии

вобласти управления государственным долгом. Министерство экономики РФ принимает участие в анализе эффективности проектов, финансируемых за счѐт средств внешних заимствований. Управление государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

-рефинансирование;

-аннулирование;

-конверсия;

-новация;

-унификация;

-консолидация

-реструктуризация.

Рефинансирование государственного долга представляет собой погашение основного долга и процентов по нему за счѐт средств, полученных от размещения новых займов. Это один из самых распространѐнных методов управления государственным долгом, однако,

281