87041

Одной из форм осуществления государственной власти, без всякого сомнения, является и законотворчество. Референдум может быть всенародным или местным.

В соответствии со ст. 4 Закона «О Референдуме» предметом всенародного референдума могут быть:

принятие нового закона;

изменение либо отмена действующего закона или его отдельных положений;

принятие решения, предопределяющего основное содержание законов и других актов.

Из этого следует, что референдум может проводиться как по поводу принятия законодательного акта, так и по поводу вопросов, имеющих значение для законотворческой деятельности органов государственной власти. Следует подчеркнуть, что в ходе референдума могут быть приняты только законы (обычные законы, конституционные законы, а так же новая Конституция), принятие в ходе такого народного волеизъявления подзаконных актов не допускается. Возможны случаи, когда результаты референдума предусматривают обязанность органов государственной власти разработать и принять акт законодательства, либо подписать международный нормативный договор. Кроме того, на референдуме возможно принятие решения, определяющего общее направление дальнейшей законотворческой работы, его цели принципы, формы.

Предметом же местного референдума могут быть лишь вопросы об изменении либо отмене решения органа местного самоуправления (Генгеши),29 т.е. принять нормативно-правовой акт на местном референдуме нельзя, что отличает его от всенародного референдума.

В современных условиях, несмотря на особое место, занимаемое референдумом в государственной и политической

29 Ст. 5 Закона Туркменистана «О референдуме».

121

жизни, несмотря на тщательную правовую регламентацию этого вопроса, в законотворчестве референдум особой роли не играет. Причина этого – техническая непригодность референдума (в том виде, в каком он существует в соответствии с действующим законодательством) для разработки нормативных правовых актов, а так же для иного выражения народом своей законотворческой воли. Референдум предназначен для выражения воли народа в других формах, для однозначного ответа на совершенно определенный вопрос. Общенародное голосование очень неудобно для создания текстов законов именно по причине необходимости унификации в ходе ее проведения воли всех граждан, всех общественных групп – которая, обычно, столь разнородна, которая определяется несовпадающими, а, нередко, противоречащими друг другу социальными интересами. Трудно представить себе единодушие всех членов общества по всем элементам сложного комплекса предписаний, каковым является закон. Именно поэтому законодательство представляет собой форму достижения и закрепления социального консенсуса в интересах, референдум же, предполагающий однозначность высказываемого мнения, не годится для достижения консенсуса.

В случае, если закон принимается путем проведения референдума, его участники не имеют реальной возможности участвовать в подготовке законопроекта. Граждане не располагают компетенцией определять содержание статей будущего закона, повлиять на суть и форму содержащихся в нем предписаний – они только однозначно соглашаются (или не соглашаются) с уже готовым текстом такого закона, уже сформулированного кем-то другим. У населения в ходе референдума нет возможности выразить в тексте закона свои собственные интересы – они вынуждены сравнивать их с результатами воплощения в текстуальной форме чужой воли. Таким образом, закон, принятый на референдуме, можно рассматривать как выражение воли народа весьма условно.

122

Кроме того, в ходе референдума его участники вынуждены голосовать за проект закона целиком. Они не имеют возможности голосовать за определенную часть предложенного законопроекта, будучи вынуждены давать ответ по всем положениям разом, нивелируя свою волю. В случае, если индивид согласен только с частью законопроекта, ему приходится делать выбор: либо принять положения, с которыми он не согласен и голосовать за принятие закона, либо жертвовать положениями отвечающими его интересам и голосовать против законопроекта. Получается, что в этом случае граждане так или иначе голосуют против своей воли, жертвуя частью своих интересов. Это не только снижает степень объективности, а, стало быть, правового характера, это ставит под вопрос саму возможность использования референдума как средства проявления воли народа

Принятие закона путем проведения референдума вообще не носит характера обсуждения, как часто называют этот процесс. Его участники не имеют возможности повлиять на предлагаемый проект закона, внести изменения в его предписания, предложить их в новой собственной редакции.

Все изложенное выше ни в коем случае не должно рассматриваться как критика института референдума в целом, как сомнения в его значении как средства выражения воли народа, тем более как довод в пользу отказа от этого конституционно-правового института. Референдум в современной государственной жизни необходим, необходим как один из последних способов для широких слоев населения изложить свою волю напрямую, не опосредуя ее мнением своих представителей. Однако, как уже отмечалось, в том виде, в каком этот механизм существует в нашей стране в настоящий момент, он подходит для выражения мнения граждан по строго определенному, точно и однозначно сформулированному вопросу. Референдум о принятии призванного найти компромисс между социальными интересами сложного регулятивного комплекса, каковым является любой

123

нормативный правовой акт, неизменно превращает волю народа в условность. Однако, вполне возможно, что дальнейшее совершенствование этого конституционно-правового института позволит в будущем стать ему достаточно важной формой выражения воли народа в ходе законотворческого процесса

Выражение общественного мнения о законопроектах. В

современных условиях гораздо большую роль в законотворчестве играет такая форма участия широких масс населения, такая форма выражение общественного мнения о готовящихся проектах нормативных правовых актов, как

высказывание мнения о законопроектах. В законотворческой практике современного демократического государства большую

роль неизменно должно играть высказывание гражданами своего мнения о готовящихся к принятию законопроектах, оценку их правового характера и регулятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих проектов, возможно – обоснованный протест против их принятия.

Возможность выражения мнения о готовящихся законопроектах весьма позитивно влияет на функционирование законодательной системы. Можно выделить целый комплекс положительных последствий этого института:

-законодатели получают возможность учесть в ходе своей профессиональной деятельности мнение населения, имеют информацию об интересах различных социальных слоев, имеющих значение для правового регулирования, существует даже возможность использования в законотворческой работе для решения особо сложных проблем предложений, выдвигаемых людьми в ходе обсуждения законопроектов;

-субъекты регулируемых правоотношений, адресаты формулируемых в ходе законотворчества правовых предписаний приобретают возможность заранее ознакомиться с проектами нормативных правовых актов, получить представление о характере своих будущих прав и обязанностей;

124

-в народе увеличивается авторитет как готовящегося акта, так и законодательства в целом, так как они воспринимаются уже не просто как исходящие от государства веления, но как проявление (в той или иной форме) собственной воли;

-повышается общий уровень государственно-правовой активности и сознательности населения, которые получают возможность участвовать в таком важном виде государственной деятельности, как формирование и совершенствование системы законодательства;

-народ получает еще одну возможность реализовать свой суверенитет, выступить носителем государственной власти.

Выраженное в ходе обсуждения законопроекта или специального опроса мнение не носит, в отличии от референдума, обязательного характера и не имеет юридических последствий. Тем не менее, государству как главному субъекту законотворчества необходимо учитывать этот фактор при формировании системы нормативных правовых актов. Для этого должен существовать специальный государственный механизм проведения обсуждения законопроекта и исследования его результатов (включающий в себя нормативную базу для регулирования процесса и систему специализированных органов). Это необходимо для обеспечения системности, организованности и объективности этого весьма сложного с организационной точки зрения процесса, а так же для нивелирования и четкого формулирования окончательного общественного мнения о законопроектах. И, конечно, для использования общественного мнения участниками законотворчества необходима научная разработка, доктринальное обоснование, которое позволило бы гражданам такое мнение выразить точно и корректно, а законотворцам – учесть его и определенным образом применять в своей деятельности. При этом, методика использования законодателями общественного воздействия должна обеспечивать воздействие на их деятельность только истинного

125

мнения широких народных масс, выражающего их действительные интересы. Случайное мнение, результат сиюминутных желаний, политической или социальной конъюнктуры из числа факторов, воздействующих на законодателя, исключаются.

Опыт проведения исследований общественного мнения о законопроекте позволяет выделить несколько методов выяснения заинтересованными государственными органами общественного мнения о законопроектах. Рассмотрим наиболее важные из них.

Опрос населения. Он представляет собой исследование общественного мнения о законопроекте на основе определенной системы критериев, по которым людям специально предлагают высказать однозначное мнение. В результате опроса опрашиваемые только отвечают на вопрос: принимают или не принимают они законопроект (а возможно – отдельные его положения), согласны они с ним или нет. Таким образом, опрос предполагает довольно пассивное, ограниченное по значимости воздействие народонаселения на процесс законотворчества. Опрос населения предполагает наличие у проводящих его государственных органов – субъектов законотворчества определенного перечня вопросов, по которым они хотят получить совершенно определенный ответ. Поэтому, можно сделать вывод о том, что именно эта форма выявления общественного мнения о законопроектах является целенаправленным – а потому, наиболее реальным для применения способом участия народа в законотворчестве. Возможно, именно по этой причине он имел наиболее частое применение в законотворческой практике нашей страны в прошлом.

В ходе опроса проводящие его непосредственные участники законотворческой деятельности должны учитывать различие в интересах и, как следствие, во мнениях и настроениях различных социальных групп, различных составных частей системы общества. Поэтому опрос может быть

126

как общим (общенародным), так и узкогрупповым, направленным на изучение мнения определенного социума: класса, этноса, жителей определенной территории, возрастных и других социальных групп. Проведение опроса относительно процесса законотворчества предполагает учет специфики интересов общественных групп, а так же учет роли этих групп в жизни общества в целом. Ибо нередко бывает, что мнение менее многочисленной группы, чьи интересы в большей степени отвечают интересам общественной жизни и развития, имеет не меньшее, а иногда и большее значение для законотворчества, нежели мнение социумов, превосходящих по численности.

Опрос может проводиться с использованием самых разнообразных технических приемов и методов. Такие опросы проводятся в форме анкетирования, проведения статистических исследований, получения ответов на отдельные вопросы (например, в ходе уличных опросов, опросов в научной, юридической, студенческой среде и т. д.), предложения дать по почте письменные ответы на вопросы и др. Такие действия, как отмечалось выше, можно осуществлять как в общесоциальном масштабе (что следует проводить при разработке законов, влияющих на поведение широких слоев населения), так и в отношении отдельных социальных групп (последнее предпочтительнее). Возможно (и очень эффективно) проводить опросы участников именно регулируемых отношений. Опрос представителей научного мира – специалистов в регулируемой сфере – так же может быть весьма целесообразно.

Обсуждение представляет собой процесс выяснения мнения населения, в ходе которого участники не просто выражают однозначную оценку по разрабатываемому акту (актам) законодательства и отвечают на поставленные вопросы, но выдвигают предложения, касающиеся формы и сущности будущих нормативных правовых актов с целью совершенствования их проектов. Обсуждение законопроектов предполагает более активное, нежели в случае с опросом, воздействие людей на процесс разработки проекта

127

нормативного правового акта. Обсуждение дает возможность людям более полно и системно выразить не только свое мнение, но всю позицию о необходимом в их представлении правовом регулировании.

Обсуждение может быть весьма полезным практически. В результате его проведения разрабатываемый акт может быть существенно усовершенствован и подкорректирован. Предложения вариантов правового регулирования, выдвигаемые представителями общества (среди которых есть специалисты: правоведы, экономисты, социологи) могут оказаться не только оригинальными, но и удачными, может быть даже более удачными, нежели предложенные профессиональными участниками законотворчества. Объективная, беспристрастная и здравомыслящая оценка выдвигаемых представителями народа законотворческих предложений может разрешить ситуацию, безвыходную с точки зрения профессиональных законотворцев. Метод «мозгового штурма» – комплексного изучения предложений большого количества людей, вне зависимости от их кажущейся несостоятельности – очень хорошо изучен и при правильном проведении может стать способом облегчения законотворчества, решения самых сложных законотворческих проблем, нахождения оптимального варианта законодательного регулирования.

В соответствии с действующим законодательством проекты законов Туркменистана могут быть вынесены на всенародное обсуждение по постановлению Меджлиса Туркменистана.30

Технических способов проведения обсуждения существует множество. Это, например, дискуссии в прессе, в ходе которых люди имеют возможность высказывать свое мнение о возможностях законотворческого регулирования. Это и телевизионные дискуссии с возможностью телезрителей высказывать свое мнение в эфире. Это и научные диспуты, на

30 Ст. 23 Закона Туркменистана «О нормативных правовых актах».

128

которых присутствуют представители законотворческих органов

ив ходе которых возможно выдвижение концептуально обоснованного предложения, касающегося разрабатываемого законопроекта. Возможно даже предложение широким массам населения высказывать свои варианты законотворческого регулирования тех или иных отношений (отдельные статьи планируемого законодательного акта, а возможно и целого проекта), исправления или изменения уже составленного законопроекта. Комплексное изучение результатов обсуждения может сыграть важную роль в усовершенствовании законопроектов.

Самобытным инструментом обсуждения является Совет старейшин Туркменистана, который сформировался у туркмен в далеком прошлом и отражает особенности традиций политической культуры народа. В основе практики обсуждать наиболее важные вопросы на совете умудренных жизненным опытом аксакалов – глубокое уважение к мнению представителей старшего поколения, их непреклонный авторитет в народе. Работа Совета старейшин основана на открытом и свободном обсуждении рассматриваемых вопросов

исовместном принятии решений с учетом общественного мнения. Решение Совета старейшин, которое имеет совещательный характер, принимается простым большинством голосов при открытом голосовании. Сообщение о проведении заседаний Совета старейшин, а также принятые на нем решения публикуются в печати. В заседаниях Совета старейшин могут участвовать представители государственных органов, общественных организаций, научных учреждений, средств массовой информации, а также другие приглашенные лица.

Таким образом, Совет старейшин Туркменистана – это совещательное собрание старейшин в помощь органам власти и управления при решении вопросов государственной важности, в т.ч. и при обсуждении законопроектов. Так, в повестку дня заседания Совета старейшин Туркменистана, состоявшегося 14

рассмотрения и обсуждения проектов законов Туркменистана «О местной исполнительной власти», «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Туркменистана и его утверждении в новой редакции», «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Туркменистане», «О семеноводстве».

6.2. Информационное воздействие на законотворчество

Важнейший фактор, воздействующий на работу законодателей – информационный. Обеспечение информацией участников законотворческого процесса, характер предоставляемой им информации, ее полнота и объективность могут оказать решающее воздействие на законотворческий процесс.

Информированность участников законотворческого процесса является важнейшим условием эффективности их деятельности. Для нормативного регулирования общественной жизни необходимо предварительно сформулировать цели такого регулирования, а для этого – осознать основополагающие закономерности функционирования регулируемых социальных отношений и процессов. А это невозможно без получения единого и системного комплекса информации об этих отношениях. Правильная и объективная информация, профессиональное информационное обеспечение – важнейшее условие законотворчества. От характера получаемой информации, от того, кто снабжает участников законотворчества необходимой им для работы информацией, зависят характер и результаты их деятельности.

В ходе законотворческой деятельности участники этого процесса нуждаются в информации:

о характере регулируемых отношений, их основных закономерностях;

130