19

Понятие и классификация государственных служащих

 

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим зако­ном, обязанности по государственной должности государственной службы (категории «Б» и «В») за денежное вознаграждение, выплачи­ваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномочия госу­дарственных органов во всех сферах жизни общества.

Однако состав государственных служащих неоднороден, их функ­циональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэ­тому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям (см. схему 10).

1. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на феде­ральных служащих и служащих субъектов Федерации.

Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государствен­ных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т. д.

В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государст­венных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся де­централизацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осу­ществляющие полномочия по предметам ведения органов государст­венной власти этих субъектов.

2. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при не­обходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства лич­ности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.

3. В соответствии с принципом разделения властей различаются госу­дарственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

 

Схема 10. Классификация государственных служащих

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполне­ния этих ответственных функций, например, палаты Федерального Со­брания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности категорий «Б» и «В» (руко­водители аппарата и секретариата, их помощники и советники, началь­ники управлений и отделов и др.) подбираются специалисты-практики и ученые в области государственного управления, информатики, эко­номики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечи­вать нормальную работу парламента.

 

 

 

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-уп­равленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных слу­жащих. Управление требует прежде всего способностей к комплекс­ному, системному и прогностическому видению общественных яв­лений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем ру­ководителям, самостоятельно принимающим управленческие реше­ния, и другим государственным служащим, участвующим в подго­товке таких решений. Главным критерием пригодности для занятия той или иной должности категорий «Б» и «В» в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется по­средством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функ­ция — возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения пол­номочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий «Б» и «В». Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые воз­ложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах»* на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению ус­тановленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Вер­ховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрис­дикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов.

 

* СЗ РФ. 1997, №30. Ст. 3590

 

Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О судебном департамен­те при Верховном Суде Российской Федерации* установлено, что этот федеральный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и об­ластных судов, судов городов федерального значения, судов автоном­ной области и автономных округов, районных судов, военных и спе­циализированных судов. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»** определил требования к про­фессиональному уровню кандидатов на должности прокуроров раз­личного уровня, а также меры правовой и социальной защиты проку­роров и следователей, являющихся государственными служащими.

 

* СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 223.

** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999 № 7 Ст. 878.

 

Исходя из текущей и перспективной потребности в государствен­ных служащих государством планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения опыта работы по специальности, необхо­димого для выдвижения на вышестоящие должности. При этом, со­гласно Указу Президента от 3 сентября 1997 г.*, обязательную профес­сиональную переподготовку проходят лица, впервые назначенные на руководящие государственные должности федеральной государствен­ной службы (не ниже заместителя начальника отдела), в течение пер­вого года работы в этих должностях, а затем — обязательное повыше­ние квалификации (не реже одного раза в три года). Обязательная про­фессиональная переподготовка и повышение квалификации этих лиц осуществляются в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и подведомственных ей образовательных учреждениях, а также в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Еже­годно планом предусматривается возможность подготовки и лиц, за­мещающих государственные должности государственной службы субъектов Федерации.

 

* СЗ РФ. 1997 .№36. Ст. 4131.

 

4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Применявшееся ранее разделение служащих на три категории: руководителей, специалистов и технических испол­нителей — с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем — утратило свое значение. Теперь характер государствен­но-служебных отношений и объем государственно-властных полномо­чий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей категорий «А», «Б» и «В». Поскольку деятельность государственных служащих по обеспече­нию и исполнению полномочий государственных органов, где они служат, может иметь различную направленность, государственно-слу­жебные отношения подразделяются на внутренние (внутриорганизационные) и внешние.

Внутриорганизационные правоотношения — это отношения слу­жебной подчиненности внутри данного органа (системы). Они возни­кают, изменяются и прекращаются у каждого государственного служа­щего на основе законодательства в связи с замещением должности категории «Б» или «В» в аппаратах органов законодательной, исполни­тельной, судебной власти и иных государственных органов. Другой стороной такого правоотношения является государство в лице органа или должностного лица, уполномоченного назначать, перемещать на соответствующую должность (а следовательно, и увольнять граждани­на РФ с государственной службы). Внутриорганизационными являют­ся также отношения, возникающие у государственного служащего со своими начальниками — с момента замещения государственной долж­ности — по поводу организации работы, распределения обязанностей, поощрения, ответственности и других вопросов, которые, как прави­ло, определяются должностными инструкциями.

Внешними считаются государственно-служебные отношения, ко­торые на основе законодательства складываются между государствен­ным служащим и не подчиненными ему гражданами, государствен­ными и негосударственными организациями в связи с осуществлени­ем им своих должностных полномочий. Эти правоотношения возни­кают с момента замещения им государственной должности. Но в ка­честве представителя государства (органа исполнительной власти) может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно-властными полномо­чиями в сфере исполнительной власти, — должностное лицо (пред­ставитель власти). К должностным лицам (представителям власти) можно отнести работников государственных органов, чьи властные полномочия публичного характера выходят за пределы этих органов. Их распорядительные действия (полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. К числу таких государственных служащих, которых назы­вают представителями власти, относятся: прокуроры, следователи, со­трудники милиции, налоговой полиции, судебные исполнители, го­сударственные инспектора различных контрольно-надзорных орга­нов, представители государства в акционерных обществах. Согласно федеральному закону от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»*, должностными лицами являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым присвоены установленные этим законом специальные звания (от пра­порщика таможенной службы до действительного государственного советника таможенной службы РФ).

 

* СЗ РФ 1997. № 30. Ст. 3586

 

5. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность на неопреде­ленный срок (например, на должность категории «В»), на определенное время (например, на должность категории «Б»), с установленным испы­тательным сроком (при поступлении на государственную службу).

6. В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образова­ния и профессиональной подготовке, государственные служащие под­разделяются на пять групп соответственно делению государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие).

7. Критерием для подразделения государственных служащих явля­ются и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждо­му государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», с учетом его личных достоинств, по результатам квалифи­кационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соот­ветствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны.

Квалификационные разряды подразделяются на группы соответст­венно тем группам, на которые подразделяются государственные долж­ности государственной службы. В этом выражается неразрывность сущности квалификационного разряда с той или иной должностью категории «Б» или «В», зависимость разряда от замещаемой должности. Следовательно, квалификационные разряды указывают на соответст­вие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. При продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим уста­новленным требованиям, возникает право на присвоение ему квали­фикационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренно­го для этой должности.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» (п. 3 ст. 7), лицам, замещающим должности категорий «Б» и «В», могут быть присвоены следующие квалифика­ционные разряды:

действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — лицам, замещающим высшие (5-й группы) государственные должнос­ти государственной службы;

государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — лицам, замеща­ющим главные (4-й группы) должности;

советник РФ 1,2 и 3-го класса — лицам, замещающим ведущие (3-й группы) должности;

советник государственной службы 1,2 и 3-го класса — лицам, заме­щающим старшие (2-й группы) должности;

референт государственной службы 1,2 и 3-го класса — лицам, заме­щающим младшие (1-й группы) государственные должности государ­ственной службы.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с за­коном вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, дипломатические ранги.

Виды государственных служащих. Должностные лица

 

Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о ко­торых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:

а) федеральных государственных органов;

б) государственных органов субъектов РФ.

Далее можно выделить государственных служащих, различаю­щихся местом выполнения должностных обязанностей. В этом смысле есть государственные служащие, работающие:

а) в аппарате представительных (законодательных) органов го­сударственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы);

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);

в) в органах прокуратуры;                              

г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.                                         

В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:

а) высшие должности с разрядом действительного государст­венного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);                                

б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);

в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);                          

г) старшие должности с разрядом советника государственной' службы 1, 2 и 3 класса;

д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды действительного государственно­го советника и государственного советника присваиваются госу­дарственным служащим Президентом РФ, другие разряды – ру­ководителями соответствующих государственных органов.

Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видо­вой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной служ­бы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъ­ектов административных правонарушений. Да и наука админи­стративного права традиционно и последовательно проводит юри­дическую классификацию государственных служащих, основу ко­торой составляют прежде всего различные категории должност­ных лиц.

 

Критерии классификации и виды государственных служащих: федеральные и региональные; органов президентской, законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти: государственные служащие гражданские, военные и правоохранительные; должностные лица, руководители и представители власти.

Отдельные вопросы классификации государственных служащих и ее критериев были рассмотрены в предыдущем параграфе. Акцентируем внимание на тех классификационных группах государственных служащих, которые обычно являются предметом анализа в научной и учебной литературе.

В качестве основных критериев классификации государственных служащих государственной службы в специальной литературе обычно используют: 1) разделение органов государственной власти на федеральные и региональные (субъектов РФ); 2) реальное разделение государственной власти на президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольную; 3) вид государственной службы; 4) наличие или отсутствие у государственных служащих компетенции как комплекса властных прав и соответствующих им обязанностей; 5) срок, на который заключают служебный контракт лица, поступающие на государственную службу.

В зависимости от разделения органов государственной власти на федеральные и региональные, где занимают должности государственные служащие, их подразделяют на две группы: федеральные государственные служащие и региональные государственные служащие. Первые несут службу в федеральных государственных органах и получают денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета, вторые - в государственных органах субъектов РФ, получая денежное вознаграждение за счет средств их бюджетов.

Критерий "Реальное разделение государственной власти на президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольную" указывает на то, что в системе государственной власти сложились адекватные подсистемы государственных органов с соответствующим аппаратом государственных служащих. На федеральном уровнепрезидентскую власть осуществляет Президент РФ; законодательную (представительную) -Федеральное Собрание Российской Федерации и его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации; исполнительную - Правительство РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и министры; судебную - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные территориальные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, руководители и судьи всех судов, включая мировых судей; контрольную - Счетная палата РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместители, аудиторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека в РФ; Прокуратура РФ, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, прокуроры городов и районов; Центральная избирательная комиссия РФ, Председатель ЦИК РФ, его заместители, члены ЦИК РФ.

Все перечисленные федеральные органы государственной власти и лица, занимающие государственные должности, опираются при осуществлении своих полномочий на созданные при них аппараты государственной службы. Работающие в таких аппаратах государственные служащие специализируются на обеспечении реализации пяти видов государственной власти и пяти видов государственной деятельности: президентской, законодательно-представительной, исполнительной, судебной, контрольной.Служебный аппарат отдельных органов государственной власти носит вполне конкретное наименование. Деятельность Президента РФ обеспечивают Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ [281; 284; 386]. Организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов и всех иных федеральных территориальных судов общей юрисдикции осуществляет Судебный департамент при Верховном Суде РФ [158. Ст. 1]. Обеспечением деятельности палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, контрольных органов и лиц, замещающих в них государственные должности, заняты аппараты указанных органов и работающие в них государственные служащие.

Государственные служащие субъектов РФ также могут быть классифицированы с учетом критерия реального разделения государственной власти на отдельные ветви и соответствующие им подсистемы государственных органов.

Критерий "Вид государственной службы" позволяет подразделить государственную службу на гражданскую, военную и правоохранительную, а государственных служащих соответственно на гражданских, военных и правоохранительных. Государственные гражданские служащие осуществляют профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы. Государственные военные служащие выполняют профессиональную служебную деятельность на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, в других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Государственные правоохранительные служащие заняты профессиональной служебной деятельностью на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

Гражданам, являющимся государственными военными служащими, присваиваются воинские звания, государственным правоохранительным служащим - специальные звания и классные чины [151. Ст. 5, 6, 7]. Порядок прохождения военной и правоохранительной службы установлен в специальных нормативных правовых актах: Федеральных законах "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации..." [63; 66; 152; 153; 157].

Критерий "Наличие или отсутствие у государственных служащих компетенции" дает основание выделить среди них две основные категории: должностные лица и служащие, не являющиеся должностными лицами (условно - недолжностные лица). Должностные лица наделены определенным объемом компетенции, т.е. властных, распорядительных прав и соответствующих им обязанностей. Недолжностные лица не имеют компетенции.

Должностные лица вправе давать обязательные для исполнения указания другим лицам. При этом, если должностное лицо обладает властью в отношении подчиненных ему по службе работников, его называют руководителем. Если оно имеет властные полномочия, которые распространяют свое действие на организационно неподчиненных ему по службе лиц и организаций, то такое должностное лицо относят к представителям власти. К последней категории должностных лиц принадлежат следователи, судебные исполнители и судебные приставы, служащие полиции, государственных надзоров, инспекций и таможенных органов. Все государственные служащие занимают государственную должность государственной службы, но далеко не каждый из них является должностным лицом.

В ряде федеральных и региональных законов дастся определение должностных лиц, но универсальной дефиниции данного понятия не существует. Расширительное толкование должностного лица предлагает КоАП РФ [45. Ст. 2.4]. При этом важно иметь в виду, что указанный Кодекс включил в категорию должностных лиц как представителей государственной власти, так и лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Он отнес к группе должностных лиц также руководителей и других работников иных организаций, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, а равно лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Для целей КоАП РФ не имеет значения, является должностное лицо государственным служащим или служащим негосударственной организации. С позиций рассматриваемого критерия классификации пас интересуют исключительно должностные лица среди государственных служащих.

По критерию "Срок, па который заключают контракт лица, поступающие на государственную службу" государственных служащих подразделяют па три группы: а) поступающие на государственную должность на неопределенный срок; б) поступающие на государственную должность па определенный срок; в) поступающие в образовательное учреждение профессионального образования на срок обучения и на определенный срок государственной службы после его окончания [151. Ст. 12, п. 3].