m627

электроэнергетика). В период 1965-1975 гг. – третья волна породила различные структуры, регулирующие безопасность и благосостояние. Каждая из таких волн была выражением результирующего сектора взаимодействия противоборствующих сил, требующих как вмешательства правительства в функционирование крупного бизнеса, так и свободы предпринимательства.

Отличительная особенность этих волн – слишком запоздалая реакция правительства, а нередко и неправильное направление действия. Неизбежные ошибки требовали корректировки после каждой волны, что было связано с активностью политических сил.

Динамичный период развития США (1865-1900 гг.) характеризовался бурным ростом городской собственности, возникновением и установлением монопольных цен на услуги (газ, водоснабжение, транспорт). Промышленная революция привела к активному строительству железных дорог, промышленных предприятий; золотая и земельная лихорадка, изобретение телеграфа и телефона, электрического освещения, рост нефтяной промышленности привели к превращению страны в мощную индустриальную державу. Крупнейшие финансисты формировали тресты слиянием множества мелких фирм в крупные монополии.

Общественное недовольство монополизацией цен, хаосом в развитии промышленности и транспорта отразилось в развитии регулирования и антитреста.

Регулирование было связано, в частности, с борьбой с железнодорожными монополиями. В 1887 г. основана Общегосударственная Коммерческая Комиссия с целью регулирования железных дорог. В 1907 г. созданы комиссии штатов для регулирования электроснабжения, телефонной связи, железнодорожных перевозок внутри штатов и т.д. Допускалась частная собственность в основных сферах обслуживания. Комиссии контролировали частную сферу услуг с «допустимыми и оправданными» ценами. В 1930-х гг. большинство штатов имело собственные регулирующие комиссии; новые федеральные комиссии в обслуживающих сферах были созданы на межштатовском уровне.

Антитрест актом Шермана (1890 г.) поставил вне закона как монополию одной фирмы, так и сговор между конкурентами. В 1899 г. закон был применен и в отношении фиксации цен, и в 1911 г. – по отношению к некоторым господствующим фирмам. Считается уникальным опыт 1914-1950 гг. использования антитрестовских законов по борьбе с промышленными монополиями и фиксациями цен.

Антитрест и регулирование начинают активно и широко использоваться с 1920-х гг.; они отражали влияние экономических концепций и политических сил. Считается, что антитрест имел высокий подъем в 1938-1952 гг., 1968-1980 гг. и спад в периоды 1920-х гг. и 1952-1968 гг. Регулирование начало широко и достаточно действенно применяться в 1950-х гг.

И антитрест, и регулирование критикуются и поныне как слева, так и справа, порождая неудовольствие и бизнеса, и населения. Организации и фирмы, подвергающиеся контролю, прибегают к обработке законодательных органов, т.е. к политическим силам. Государственные предприятия продолжают существовать в почтовой службе, городском электроснабжении, водоснабжении; с 1980 г. ряд из них был приватизирован.

Органы соблюдения антитрестовского законодательства. В США имеется два основных органа, осуществляющих контроль за соблюдением антитрестовского законодательства – Федеральная торговая .комиссия и Министерство юстиции США. Федеральная торговая комиссия (ФТК) образована в 1914 г. соответствующим

262

законом и представляет собой независимый административный орган с особыми полномочиями в области антитрестовского законодательства, недопущения монополизации, пресечения недобросовестной конкуренции и нарушений прав потребителей. Комиссия проводит расследование нарушений законодательства по собственной инициативе, по заявлениям Генерального прокурора, указаниям президента или Конгресса, жалобам частных лиц; она имеет право возбуждать иски и выдавать предписания о прекращении нарушений законодательства, требовать предоставления всей необходимой информации, обращаться в окружные суды и к административным судьям с целью принуждения к исполнения предписаний и наложения гражданско-правовых взысканий.

ФТК подчиняется непосредственно Президенту США и состоит из 5 уполномоченных (назначаемых и отстраняемых от должности Президентом США с совета и соглашения Сената), которые не в праве заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Председатель ФТК избирается членами Комиссии. Аппарат ФТК состоит из следующих основных подразделений:

-секретариат;

-отдел защиты потребителей конкуренции;

-отдел судебных разбирательств;

-отдел инспекции;

-отдел связи с Конгрессом;

-отдел юридического консультирования;

-отдел связи с общественностью

Расследования осуществляются специальными бюро (Бюро экономики, Бюро конкуренции, Бюро защиты потребителей). В состав Бюро конкуренции ФТК входят отделы судебных разбирательств, построенные как по отраслевому принципу, так и по видам нарушений антитрестовского законодательства.

ФТК имеет региональную структуру. В области применения антимонопольного законодательства значительны полномочия прокуроров штатов, окружных прокуроров и окружных судов, наделенных правом судебного рассмотрения дел и заявлений частных лиц.

Другой орган антитрестов - Министерство юстиции - наделен полномочиями применять антитрестовское законодательство, осуществлять следственные и обвинительные функции, возбуждать гражданские и уголовные дела, рассматриваемые окружными судами. Судебные решения, а также отдельные действия министерства могут быть обжалованы в апелляционных судах и в Верховном суде США. Антитрестовское управление Министерства юстиции включает структурные подразделения:

-отдел конкурентной политики;

-отдел экономического регулирования;

-несколько отраслевых отделов;

-несколько отделов судебных дел;

-апелляционный отдел;

-отдел правовой политики;

-оперативный отдел;

-исполнительный отдел;

Региональная сеть насчитывает семь отделений в различных регионах США. Общая численность антитрестовского управления составляет около 500 человек.

263

Антитрестовская политика федеральных органов власти США определяется не только антитрестовскими структурами, в связи с тем, что указанные законодательные положения и нормы сформулированы достаточно широко и неопределенно. Конгресс США оставил за судебной властью право решать, что составляет «попытку монополизации», «существенного уменьшения конкуренции на свободном рынке», «нечестных методов ведения конкурентной борьбы» и т.д.

К поведению фирм, которое считается незаконным, относится следующие виды действий:

∙фиксирование продажных цен, тайное и явное;

∙ограничения покупки: запрет заказчикам покупать товар в объемах, ценах, местах, сроках;

∙ограничения в продажах по ценам, объемам, срокам, местам;

∙связанные продажи товаров;

∙все виды недобросовестной рекламы;

∙все виды недобросовестной маркировки товаров;

∙вертикальные или горизонтальные ограничения конкуренции, связанные с давлением на поставщиков (потребителей) продукции или на другие фирмы, производящих данный продукт.

На практике проведение антимонопольной политики сталкивается с определенными трудностями, среди которых можно выделить следующие:

∙зачастую отсутствуют однозначные трактовки возможных последствий поведения фирмы, например, слияния двух фирм: при проведении антимонопольной политики должен быть подведен баланс всех последствий, как отрицательных, так и положительных;

∙неопределенность субъекта ущерба от несовершенной рыночной структуры: например, розничного продавца-дилера товара, выпускаемого монополистом, или конечного потребителя продукции; не всегда нарушения добросовестного поведения фирмы на рынке становятся объектом регулирования государства.

Для измерения последствий государственного регулирования применяются ряд методов, таких как:

∙сравнение функционирования регулируемых и нерегулируемых фирм и рынков;

∙использование различной интенсивности регулируемых ограничений на одном

итом же рынке, в одной и той же отрасли;

∙проведение регулирующих мероприятий в малых масштабах для выяснения воздействия какой-либо меры на поведение фирм;

∙моделирование поведения фирм и рынков с различными условиями функционирования.

Таким образом, антитрестовское законодательство в США не включает в себя конкретных требований которые детально регулируют ту или иную сферу экономики, а состоит из ряда достаточно общих положений, целью которых является поддержание конкуренции. Эти положения не ликвидируют тресты как таковые, но ограничивают ущемления партнеров и потребителей, вызываемые их деятельностью.

2 . С т а н д а р т ы п р о в е д е н и я э ф ф е к т и в н о й п о л и т и к и

В основе экономических подходов регулирования всегда лежит анализ соотношения «затраты - выгода». Общественная выгода растет, если предотвращается монопольное влияние. В этом случае достигается более высокая выгода, более низкие

264

цены, большая оперативность внедрения нововведений; общество получает выгоды от функционирования экономики. Организациям, которые производят блага, должны быть компенсированы издержки. В идеале выгоды и издержки в критических случаях должны оплачивать те, у кого больше доходы, однако здесь возникает множество спорных моментов.

На рис. 49. Представлена зависимость «затраты – выгоды», где точка А – точное равенство предельных выгод и издержек от дополнительной конкуренции. В точке А1 предельные выгоды от дополнительного производства намного превосходят предельные издержки, и дополнительное производство обогащает общество. При этом для всех точек А-А1, исключая А, должен существовать факт обогащения общества. В точке А2 предельные издержки от усиленной конкуренции превосходят предельные выгоды во всем диапазоне точек А2-А (исключая последнюю). Подобный упрощенный графический подход сравнения выгод и издержек может служить хозяйственной базой для оценок возможностей и диапазонов антитреста и регулирования, однако он не допускает точных измерений, а чаще пользуется различными аналогиями. В практической деятельности стремятся к получению максимума выгод при обычных издержках при определенном наборе средств для побуждения поведения фирмы в точке оптимума. Например, антитрестовские действия в отношении монополистов более предпочтительны путем переговоров, чем судебные иски – последние и дороже, и длительнее, и неопределеннее. Политика предлагает достижение эффективного спроса или планируемого результата, однако для этого обычно недостаточно аналитических данных для лиц, принимающих решения.

К прямым издержкам следует отнести бюджет, расходуемый комиссиями и комитетами. Масштабы цифр: два американских антитрестовских агентства тратят всего 100 млн. долл. ежегодно, а оцениваемая от их деятельности суммарная выгода за время их деятельности на рынках составила около 5,0 трлн. долл. ВНП.

265

Косвенные издержки включают в себя ответные издержки частных фирм, например, на защиту от антитрестовских судебных дел или доказательство действительных затрат комитетов по регулированию. К косвенным издержкам относятся государственные мероприятия по наблюдению, контролю, информации в государственных интересах. И, наконец, к этим издержкам следует отнести издержки, связанные с вмешательством, когда фирмы могут потерять прибыль и снизить эффективность.

Выгода антитрестовской политики обычно имеет комплексный характер и включает степень доходов, обеспечиваемых конкуренцией, технической эффективностью и нововведениями, что способствует повышению экономических и социальных результатов.

3 . Н е и з б е ж н о с т ь н е о б ъ е к т и в н о с т и в п о л и т и к е

Государственные комитеты и комиссии, осуществляющие политику антитреста, должны стремиться к оптимуму, однако, естественно, это стремление зависит от ряда субъективных причин. К ним необходимо отнести уровень профессионализма, качество оценки ситуации, складывающейся в экономике, перспективы и прогнозы развития экономики.

В качестве одной из причин недостатков политики выступает структура компромисса, включающего интересы субъектов рынка: компаний, потребителей, поставщиков, работников и т.д. Все эти группы способны оказывать сильное и противоречивое влияние на политическую власть, хотя их лозунги могут быть далекими от негативной формулировки экономических эффектов политики. Компромисс обычно содержит несколько различных концептуальных подходов, является их синтезом и всегда содержит уязвимые позиции.

Значительный интерес представляет так называемый захват фирмами государственных комитетов, - формирование зависимости комитетов от экономических интересов крупных компаний. Речь может идти и об откровенной коррупции, хотя она и не является всегда необходимой для попадания государственных структур в зависимость от фирм, поскольку сама эта зависимость может быть весьма разнообразной и разноплановой, скрываемой до поры и до времени от общественности.

Важным элементом, обусловливающим необъективность политики, выступает отсутствие надежных оценок эффективности и неизбежность ее запаздывания. Поскольку теоретические изыскания должны пройти стадии бюрократического созревания, включая и стадии принятия и реализации управленческих решений (в которых официальные лица стараются обезопасить себя), запаздывание становится хроническим и неизбежным. Комитеты и комиссии допускают ошибки и действуют неэффективно и неизбежно подпадают под действия фирм, поскольку упускают и время, и обстоятельства.

Необъективность политики имеет и другие причины. Так, фирма, защищающаяся от антитреста, согласна на свою защиту выделить средства, желая вернуть монопольную власть, если даже это практически невозможно. Поскольку оптимальные издержки на сопротивление антитреста меньше, чем необходимо платить по бухгалтерским расчетам, то фирма может потратить больше своего дохода на защиту прибылей от антитрестовских действий. Расходы фирм могут сильно подорвать доходы, а фирма ликвидировать свои выгоды посредствам перерасходов на самостраховку.

266

Угроза затрат фирмы может способствовать отмене санкций против нее государственным комитетом.

Временные помехи чрезвычайно важны в антитрестовской политике. Они могут проявляться в отсрочках одной из сторон в рассмотрении процедуры, что не так безобидно, как кажется на первый взгляд. Когда большинство политических деятелей находится у власти в течение ограниченного времени, а подготовка серьезных решений в области антитреста требует как минимум три – пять лет практики и до десяти лет на подготовку решений, то ясно, что «мелькающие политики» больше рассчитывают на быстрые, но поверхностные, внешне эффектные решения, чем на серьезную стратегию эффективных действий.

Традиции, обычаи, обыкновения, законы и права частной собственности, как правило, не способствуют, а иногда даже сопротивляются попыткам изменения чеголибо в существующем положении. Даже груз доказательств подчас недостаточен для обоснования правильности политических решений в области антитреста.

Наиболее важным в системе субъективных факторов антитреста следует считать информационный аспект. Для принятия эффективных и взвешенных решений необходима полная и точная информация об основных показателях – курсе акций, ценах, издержках, новых технологиях, конкурентной тактике, альтернативных вариантах и т.д. на временных отрезках прошлого, настоящего и будущего. Такой информацией обладают только фирмы, которые ее, однако, тщательно скрывают, поскольку это грозит их прибылям повышенными налогами. Вместо этого они предоставляют урезанные и извращенные данные, что не дает возможности принимать взвешенные решения государственным комиссиям. Как следствие этого:

-промышленная политика не только на отраслевых, но и на национальном уровнях неполна и потенциальные результаты не поддаются надежным оценкам;

-проблемы, области и причины в экономике не могут быть исследованы объективно, всесторонне и полно;

-большинство правительственных агентств вынуждены тратить немалые средства на сбор, систематизацию и обработку фактов и принятие решений.

Отсюда неудивительно, что подобным образом обоснованные политические решения нередко отрицательно влияют на баланс и польза от них может быть сомнительной и меньше эффект – таковы последствия информационного голода и информационной блокады правительственных агентств. Это один из основных аргументов Чикагской UCLA – школы против антитреста. Однако его противовесом может служить повышение политических усилий, направленных на возмещение ущерба от необъективности.

Итак, в чем заключается основная цель политического регулирования? Она заключена в восстановлении конкуренции более быстром, чем это было бы силами естественного рынка (эволюционным путем).

На рис. 50 представлены графики эволюционного (нерегулируемого)

изменения степени монополизма (от точки А по линии l3 до пересечения с линией l1 в точке t2) и по линии l2 до точки t1. Выигрыш составляет величину S. Если судебное дело проходит быстро, а естественное снижение монополизма замедленно, выигрыш во времени может быть весьма существенным, составляя величину t2-t1.

267

Представители других экономических школ напротив, считают, что естественное падение монопольной власти происходит так медленно, что антитрестовские действия приводят, как правило, к эффективному падению уровня монополии.

Необходимо отметить определенную эволюцию антитрестовского законодательства в 80-е гг. Изменения в практике применения антитрестовского законодательства в значительной степени оформились под влиянием взглядов Чикагской ULCA – школы экономистов. Представители этой школы вообще известны своим критическим отношением к государственному вмешательству в рыночные отношения. Критикуя проводимую антитрестовскую политику, они утверждают, что единственной причиной монополистических искажений рынка является само государство, что именно оно создает искусственные барьеры на пути появления новых фирм (патенты, лицензирование); что государственное субсидирование сельского хозяйства ведет к снижению цен и объемов производства, а тарифы и квоты ограничивают внешнюю торговлю, благотворно воздействующую на национальную экономику. Они полагают, что антитрестовское регулирование должно применяться только в тех случаях, где действия отдельных фирм подрывают конкуренцию, препятствуют доступу на рынок других фирм или используют свои рыночные возможности для ограничения производства.

Применяя этот принцип к четырем основным направлениям антитрестовского регулирования – монополизации рынков, слиянию, ценовому сговору и ограничению конкуренции по вертикали, они формулируют следующие правила:

∙антитрестовское регулирование не должно затрагивать компании, интенсивно растущие за счет внутренних ресурсов;

∙слияния должны регулироваться только в том случае, когда результатом их может стать существенное ограничение производства за счет роста рыночной доли вновь созданных компаний;

∙наиболее интенсивно должна преследоваться картельная практика, т.е. ценовой сговор по горизонтали между компаниями одной отрасли, раздел рынка и

т.д.;

∙ ограничения конкуренции по вертикали (т.е. соглашения о разделе территории, установлении цен и условий поставки) вполне законны и не должны регулироваться, поскольку они обеспечивают эффективность работы распределительной сети.

Новая концепция подхода к антитрестовскому регулированию в 80-е гг. выразилась в принятии ряда законодательных актов и практических рекомендаций. Законодательство 1982 г., об экспортных торговых компаниях( принятое в развитие закона Уэбба - Померена от 1918 года, который разрешал создание ассоциаций производителей товаров исключительно с целью их экспорта) дало американским фирмам возможность привлекать капитал из любых секторов экономики с целью создания экспортно-торговых компаний.

В1982 г. министерство юстиции приняло новые более мягкие правила слияния

ипоглощения фирм (по сравнению с руководством 1968 г.). В соответствии с ними вертикальные и конгломератные слияния попадают под сферу деятельности антитрестовского регулирования только в том случае, если они имеют «существенно антиконкурентный горизонтальный эффект» т.е. практически выводятся из сферы регулирования вообще.

269

Новые правила антитрестовского управления (1984 г.) допускают возможность проведения слияний горизонтального типа даже в отраслях с высокой степенью конкуренции, если оно устраняет дублирование в производстве, обеспечивает эффективность масштабов производства, спасает слабого партнера от вытеснения с рынка.

В 1983 г. был принят Закон о производительности труда и нововведениях, в соответствии с которым государственные органы должны, в конечном итоге, исходить из той пользы, которая может быть получена от новых передовых технологий, в результате объединения этих фирм в области НИОКР. В 1984 г. был принят закон о совместных исследованиях в соответствии с которым проведение отдельными фирмами отдельных НИОКР не противоречат антитрестовскому законодательству независимо от рыночных долей фирм-участниц. Этим актом была окончательно юридически закреплена сложившаяся в начале 80-х гг. практика проведения совместных научных исследований.

4 . А н т и т р е с т о в с к а я п о л и т и к а С Ш А

Длительный опыт существования антитреста в США показал, что «наилучших» законов в этой области так и не было создано, как и нет единодушно одобряемой практики в этой сфере. Механизм реализации законов, бесспорно, постоянно эволюционирует, однако он, как и положено в демократическом обществе, вызывает критику с противоположных флангов. Одни считают механизм реализации излишне либеральным, другие, напротив, драконовским, но и те, и другие – несовершенным.

Как уже отмечалось, основным антитрестовским законом является акт Шермана, закрепляющий монополии и относящийся ко многим отраслям. В 1914 г. принят акт Клейтона, который поставил некоторые специфические действия фирм вне закона. Уточнения в нем (1936 г.) были направлены на ограничения специфических методов урезания цен, а в 1937 г. – на разрешение справедливой торговли. В 1950 г. актом Селлера-Кефовера ограничены слияния.

Основные положения закона Шермана заключены в его первых двух разделах (статьях), посвященных защите торговли от незаконных сговоров и монополии. Раздел первый гласит: «Настоящим каждый контракт, объединение в форме треста или другом виде, сговор, направленный на ограничение торговли и коммерции между несколькими штатами или с иностранными государствами, объявляются незаконными. Всякое лицо, которое заключит любой такой контракт или вступит в любую такую организацию или сговор, признается виновным в мисдиминоре и по осуждению подлежит наказанию в виде штрафа, не превышающего 5 тыс. долл., или тюремному заключению на срок не более 1 года, или указанным наказанием по усмотрению суда». Во втором разделе закона указано: «Всякое лицо, которое монополизирует или попытается монополизировать или объединяется, или сговаривается с другим любым лицом или группой лиц с целью монополизировать любую часть торговли или коммерции между несколькими штатами или иностранными государствами, признается виновным в мисдиминоре».

Последующие разделы закона имеют в основном процессуальное значение, предоставляя окружным прокурорам право возбуждать под руководством генерального прокурора судебные дела; дела могут, по усмотрению прокуратуры, рассматриваться либо в уголовном, либо в гражданском процессе. Лица, бизнесу или собственности которым причинен вред в результате действий,

270