75662209

УДК 911.3

А.И. Чистобаев1

ПРОСТРАНСТВЕННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИИ:

СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ЗАДАЧИ ГЕОГРАФОВ

Проанализирован исторический опыт и современные особенности пространственного планирования в России.

Analyzed historical experience and modern features of spatial planning in Russia.

Смена общественной формации в России обусловила изменения в управлении экономическим, социальным и экологическим развитием страны,

включая пространственный (региональный) аспект. Вместо присущего плановой экономике жесткого централизованного планирования в новых условиях возникло стратегическое, индикативное и другие способы и методы принятия управленческих решений. Первоначально они просто заимствовались за рубежом и переносились в нашу страну практически без каких-либо изменений. Но со временем становилось все более очевидным,

что такой подход не приносит желаемых результатов. Для специалистов это не было откровением, но к лицам, принимающим в то время управленческие решения, понимание столь очевидного факта пришло не сразу. Их лозунг

«рынок сам все расставит по своим местам» действовал на протяжении всего последнего десятилетия прошлого века. Слово «план» (без прилагательного

«стратегический») вообще вышло из употребления, а о планировании развития экономики не могло быть и речи.

В 1990-е годы прекратилась всякая деятельность в области районной планировки. Развитие и использование территорий в региональных

1 Чистобаев Анатолий Иванович, доктор географических наук, Заслуженный деятель науки РФ, профессор Санкт-Петербургского государственного университета

1

масштабах приобрело достаточно хаотичный характер. Деградация сельскохозяйственных земель, неконтролируемое дачное и коттеджное строительство без необходимых социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, значительный износ инженерных сетей, недостаточный уровень развития транспортных магистралей, не соответствующих не только уровню социально-экономического развития в зарубежных странах, но и официально утвержденным российским нормативам и правилам – вот лишь некоторые последствия игнорирования рекомендаций ученых, отсутствия разработок в области управления развитием территорий.

В бывшем СССР на регулирование развития территорий были нацелены многообразные документы, утвержденные на трех уровнях управления: союзном, республиканском (уровень союзных республик),

административно-территориального деления союзных республик

(автономные республики, края и автономные области, области и автономные округа, города республиканского подчинения). К числу таковых относились:

Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР,

союзных республик, крупных экономических районов, автономных республик, краев и областей; Схема единой системы расселения в СССР;

Схемы районных планировок; Генеральные планы городов;

Территориальные комплексные схемы охраны природы. Эти документы,

утверждаемые на верхних уровнях управления страной, дополнялись Целевыми комплексными программами формирования народнохозяйственных зон и территориально-производственных комплексов,

Межотраслевыми балансами производства и распределения продукции по союзным республикам, некоторым крупным экономическим районам СССР,

автономным республикам. Кроме того, разрабатывались Основные направления развития и размещения производительных сил по крупным экономическим районам РСФСР и входящим в их состав единицам административного деления, а для Ленинграда и Ленинградской области разрабатывались также Комплексные планы социально-экономического

2

развития (в разрезе административных регионов) и Комплексная схема научно-технического прогресса.

Разумеется, в условиях рыночной экономики содержание документов по регулированию развития территорий должно быть иным по сравнению с плановой (административно-командной) системой управления. Но то, что рыночная экономика нуждается в регулировании социально-экономических,

экологических и градостроительных процессов, на наш взгляд, бесспорно.

Для автора этих строк данный проект был очевидным всегда [1,2], для верхних эшелонов власти осознание вмешательства государственных органов в регулирование пространственного развития прошло только в нулевые годы нового века. Однако до сих пор оно не конструктивно, даже на концептуальном уровне нет представления о пространственной организации производительных сил.

В данной статье речь пойдет только о двух видах работ по обеспечению пространственного развития Российской Федерации: 1)

разработке схем территориального планирования на уровне субъектов РФ, 2)

градостроительном проектировании. Прикладной аспект этих работ нами достаточно полно освещен в специальной работе [3], поэтому здесь сконцентрируем внимание только на тех актуальных вопросах, без решения которых нельзя обеспечить оптимальное развитие страны в пространственном измерении.

В декабре 2004 г. принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, в котором установлено, что любая территория должна иметь разработанные и утвержденные на уровне Министерства регионального развития РФ документы, регулирующие градостроительную деятельность – от Схем территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов до Генеральных планов развития городов. Поскольку названный кодекс принят на уровне законодательной власти, то он, следовательно,

обязателен для всех администраций: субъектов РФ, муниципальных районов,

городских округов, городских и сельских поселений. Более того,

3

Градостроительным кодексом РФ предписаны проектные предложения по обеспечению территориального развития не просто иметь, но и в обязательном порядке реализовывать.

Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических,

экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений,

Российской Федерации, муниципальных образований [3]. Не трудно заметить, что подавляющая часть факторов носит ярко выраженный географический характер. Если учесть, что в данном случае речь идет не о генеральных планах развития городов, в создании которых главную роль играют архитекторы, а о схемах территориального планирования,

основывающихся на учете совокупности факторов, отражающих специфику территории, то можно сделать вывод о том, что все они должны рассматриваться с географической точки зрения.

Термин «территориальное планирование», введенный в обиход Градостроительным кодексом РФ, является аналогом англоязычных терминов «Spatial planning» и «Regional planning» (за исключением генеральных планов населенных пунктов). Его нельзя отождествлять с другими видами градостроительной деятельности: градостроительным зонированием, планировкой территории и архитектурно-строительным проектированием. Но в то же время и эти виды градостроительной деятельности нельзя рассматривать изолированно от территориального планирования.

Схемы территориального планирования субъектов РФ в какой-то мере вбирают в себя элементы районных планировок краев, областей, автономных республик, разрабатываемых в СССР. За рубежом такие виды работ впервые возникли в 20-х годах прошлого века в Англии, США, Германии, Франции

[4]. В СССР первым опытом районной планировки явился проект

4

обустройства территории Апшеронского полуострова и г. Баку,

выполненный в 1924 – 1925 гг. под руководством А.П. Иваницкого. В

последующие годы подобные работы развернулись в нашей стране практически повсеместно. В Москве, Ленинграде, Киеве и Минске были созданы специализированные градостроительные институты, в них, наряду с другими специалистами, трудились экономико-географы, внесшие существенный вклад в разработку теоретико-методологических основ районной планировки [4, 5, 6, 7].

В условиях рыночной экономики действуют иные принципы территориального планирования (относительно тех, что были присущи плановой экономике), но это вовсе не означает, что использование трудов советских ученых невозможно. Более того, преемственность в разработках схем территориального планирования необходима. Это касается как теоретико-методологических, так и методических аспектов, в какой-то мере то же самое относится и к нормативно-правовым актам. Об этом свидетельствует наш собственный опыт участия в разработке схем территориального планирования по ряду субъектов РФ [2, 3, 8 – 14] и

муниципальных районов.

Основываясь на накопленном опыте территориального планирования,

можно утверждать, что географы играют на «первой скрипке» при выполнении всех этапов территориального планирования: информационно-

аналитическом, прогнозно-концептуальном и программно-проектном. Владея знаниями в области обеспечения устойчивого развития, т.е. процесса изменений, в котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциалы для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений, географ, как никто другой, способен обосновать целевую направленность схемы территориального планирования любого уровня – от страны до городских и сельских поселений.

5

Устойчивое развитие предполагает стабильно нарастающий прогресс в экономическом росте, в повышении качества жизни населения, в достижении рационального природопользования и экологической безопасности [15]. Для того чтобы это стало возможным, необходимо обеспечить инвестиционную привлекательность территории, снизить до минимума инвестиционный риск,

внедрить инновационные технологии в производство, использовать современные методы организации работы транспортной и инженерной инфраструктур, охраны природы. Все это требует проявления совместных усилий специалистов по социально-экономическому и экологическому развитию и градостроительному проектированию.

Географам принадлежат лидирующие позиции при решении следующих задач территориального (пространственного) планирования:

∙ выявлении природно-ресурсного, демографического,

экономического, историко-культурного потенциалов развития территории;

∙обосновании основных направлений развития базовых секторов экономики и сферы услуг;

∙определении демографических, социально-экономических,

энергетических, коммуникационно-инфраструктурных (в первую очередь транспортных) параметров развития территории для разработки предложений по формированию расселенческого каркаса, системы обслуживания населения;

∙ выработки мер по сохранению и рациональному использованию природно-экологического каркаса территории, объектов историко-

культурного наследия;

∙ прогнозировании чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, разработке мер по их предотвращению.

Специфика территориального планирования как раз и заключается в том, что при его осуществлении необходим комплексный подход, которым географы, особенно географы-обществоведы, владеют в большей мере, чем другие специалисты, участвующие в проведении данного вида

6

градостроительной деятельности. В процессе творческого общения географы обогащают своих коллег знаниями в области геоситуационного мышления,

обеспечивают синергетический эффект. Применяя геосистемный подход,

можно выделить территории, которые, с одной стороны, являются наиболее благоприятными для градостроительного освоения, создания природных резерватов, объектов рекреации и туризма, для развития сельского и лесного хозяйства, а с другой – выделить территории, непригодные (или требующие значительных мероприятий) для хозяйственного использования в связи с неблагоприятными природными условиями (подтопление, заболачивание,

эрозия, карст, сель, землетрясение и др.).

Результатом работы по регламентации хозяйственной деятельности являются предложения по функционально-планировочной организации территории. Они находят отражение в проектном плане – главном элементе схемы территориального планирования, содержащем весь спектр информации, связанной с организацией территории.

Регламентация хозяйственной деятельности на планируемой территории проводится путем выделения зон с особыми условиями использования территории. Зоны урбанизации и земли населенных пунктов регламентируются генеральными планами городов, правилами землепользования и застройки, схемами территориального планирования муниципальных районов. В схемах субъектов РФ этот вид использования территории получает обоснование только на концептуальном уровне. На основе зонирования регламентируются земли лесного фонда,

сельскохозяйственного назначения, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, историко-культурного назначения, обороны,

безопасности и иного специального назначения. Кроме того, выделяются туристско-реакционные, историко-культурного назначения, водоохранные,

санитарно-защитные с особыми условиями использования территорий и другие зоны [3].

7

При разработке генеральных планов городов выделяются пригородные зоны. В них включаются земли, находящиеся за пределами городских городов и городских поселений, составляющие вместе с городом единую социальную, природную и хозяйственную территории и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного назначения, зоны отдыха, зоны перспективного градостроительного развития и др. В составе пригородных зон могут выделяться зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В границах этих зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду.

В заслугу географов следует отнести внедрение в территориальное планирование и градостроительное проектирование компьютерных технологий, в частности геоинформационных систем (ГИС). В 1991 г.

географом С.В. Скатерщиковым была предложена и реализована идея использования ГИС-технологий и материалов дистанционного зондирования Земли из космоса в градостроительном проектировании [16], позднее она нашла воплощение в процессы управления развитием территории, включая пространственное планирование [13]. Таким образом, появилась реальная возможность создания градостроительной документации для пространственного планирования нового поколения. ГИС-технологии в корне изменили подход к проектированию, они стали использоваться при подготовке различных документов по управлению развитием территории и обусловили следующие прогрессивные изменения:

1. Исходные данные для проектирования (включая графические документы) содержат широкий круг сведений о регионе, но они представляются многими организациями на различных картографических основах, в разных масштабах. Использование ГИС-технологий позволило создавать в цифровом виде графические материалы, представляющие

8

многофункциональную базу для проектирования, приведенную к единой картографической основе.

2. На основе сопряженного анализа исходной информации создается интегральный аналитический и оценочный блок «Комплексная оценка территории», где применяется весь мощный арсенал ГИС-технологий,

позволяющий совмещать различные тематические картографические слои для комплексного анализа территории и моделировать природные и природно-техногенные процессы.

3. На результатах компьютерного комплексного анализа территории базируются проектные предложения по градостроительному использованию территории (в совокупности они называются проектным планом), а также тематические разделы по развитию территориально-производственных комплексов (в современной трактовке – кластеров), по решению территориальных проблем. Благодаря использованию ГИС-технологий детализируются проектные предложения.

Современные ГИС-программы (в частности, используемая в Научно-

проектном институте пространственного планирования «ЭНКО»программа

ArcYIS) ориентированы на конечного пользователя: градостроителей и специалистов региональных и муниципальных служб. В процессе создания документов пространственного планирования (схем территориального планирования и генеральных планов городов) они позволяют решать многогранные задачи:

∙ во-первых, картографические слои, как и семантические базы данных, можно обновлять, расширять, вводить новые характеристики, т.е.

реально воплощать в действие идею мониторинга;

∙ во-вторых, открывается возможность совмещения цифровых картографических слоев в любом сочетании, что позволяет создавать уникальные картографические документы для конечного пользователя под конкретные задачи;

9

∙ в-третьих, ГИС-технологии способны в автоматическом режиме решать задачи по выбору территорий, отвечающих определенным

(заданным) параметрам.

Особенно эффективны ГИС-технологии и цифровые космические изображения при планировании использования территорий, отличающихся специфическими условиями, когда требуется учитывать сведения из различных областей знаний, влияющих на выбор проектных решений. В

числе таковых можно назвать следующие: инженерно-строительные ограничения, санитарно-защитные зоны предприятий, водоохранные зоны водоемов и водотоков, зоны санитарной охраны водозаборов, зоны магистральных транспортных и инженерных объектов, площади (ареалы)

месторождений полезных ископаемых, других видов природных ресурсов,

особо охраняемых природных территорий. В результате изучения каждого из названных объектов, последующего сведения их характеристик в единую систему создается информационное пространство, в котором проектная градостроительная документация перестает быть «вещью в себе»,становится доступной для всех пользователей. В числе последних могут быть лица,

принимающие решения на региональном уровне (субъекты РФ) и на уровне местного самоуправления (муниципальные образования), а также все население, проживающее в пределах проектируемой территории.

Каждая территориальная служба может использовать в своей работе тематические слои ГИС по своему направлению, расширять и дополнять базы данных, то есть создавать на основе комплексной ГИС свои информационные системы. Вместе с тем, каждая служба может обмениваться по сети обновленными данными с другими службами и быть, благодаря этому, в курсе событий по всем направлениям функционирования функционально-хозяйственной системы, что будет иметь большое значение в деле обеспечения эффективного регионального управления.

* * *

10