опыт трансформации старопромышленных городов / ВФУ № 5 (71)_2012

ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦

5’2012

инженерных изысканий автономными учреж-

между собой той степенью свободы, которая

дениями);

им предоставлена (см. табл. 1).

-- Лесной кодекс Российской Федерации (ст.

Необходимо отметить, что по подготовке

53.8 — работы по тушению лесных пожаров и

и проведению реформы бюджетных учрежде-

осуществлению отдельных мер пожарной без-

ний была проведена большая работа, однако в

опасности в лесах);

нормативных правовых актах все еще сохра-

-- Кодекс внутреннего водного транспорта

няются неоднозначные положения и у руково-

и Кодекс торгового мореплавания Российской

дителей учреждений остался ряд организаци-

Федерации (организации, которые уполномо-

онных вопросов.

чены на классификацию и освидетельствова-

В качестве примера можно привести вопрос

ние судов);

соотношения понятий государственных ус-

-- Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-

луг , работ и функций.

ФЗ «Об организации предоставления государ-

ВсоответствиисБюджетнымкодексомРоссий-

ственных и муниципальных услуг» (ст. 2 —

ской Федерации (ст. 6) государственные услуги —

многофункциональные центры);

это услуги, оказываемые органами государствен-

-- Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-

ной власти, государственными учреждениями и в

ФЗ «О науке и государственной научно-техни-

случаях, установленных законодательством Рос-

ческой политике» (п. 1, ст. 15.1 — государствен-

сийской Федерации, иными юридическими лица-

ные фонды);

ми. В Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ

-- Федеральный закон от 02.07.2010 № 151-ФЗ

«Об организации предоставления государствен-

«О микрофинансовой деятельности и микро-

ных и муниципальных услуг» (ст. 2) дано иное

финансовых организациях» (ст. 2 — микрофи-

определение: государственная услуга — это дея-

нансовая организация может быть зарегистри-

тельность по реализации функций федерального

рована в форме учреждения, за исключением

органа исполнительной власти, государственного

формы бюджетного учреждения).

внебюджетного фонда, исполнительного органа

С принятием Федерального закона № 83-ФЗ

государственной власти субъекта Российской Фе-

появился еще один тип государственного (му-

дерации, а также органа местного самоуправления

ниципального) учреждения — казенное уч-

при осуществлении отдельных государственных

реждение. Таким образом, в настоящее время

полномочий, переданных федеральными зако-

существуют три типа государственных (муни-

нами и законами субъектов Российской Федера-

ципальных) учреждений, которые различаются

ции (далее — органы, предоставляющие государ-

Таблица 2

Характерные черты и отличия государственных услуг

83-ФЗ

210-ФЗ

Федеральный орган исполнительной

Федеральный орган исполнительной власти

власти

Орган государственного внебюджетного фонда

Исполнительный орган государственной

Исполнительный орган государственной власти

Кто оказывает

власти субъекта Российской Федерации

субъекта Российской Федерации

Орган местного самоуправления

Орган местного самоуправления

Государственные учреждения

Государственные учреждения

Иные юридические лица

Подведомственные организации

Основания для

В соответствии с государственным за-

По запросам заявителей

оказания услуги

данием

Нормативное

Базовые и ведомственные перечни госу-

правовое закре-

Реестры государственных услуг

дарственных услуг

пление

Наличие адми-

Требуется, включая стандарт предоставления

нистративных

Не предусмотрено

государственной услуги

регламентов

публикации молодых ученых

ственные услуги), которая осуществляется по

ным заданием, и услуги, предоставляемые в со-

запросам заявителей в пределах установленных

ответствии с административным регламентом.

нормативными правовыми актами Российской

Для преодоления возникших противоре-

Федерации и субъектов Российской Федерации

чий, можно предложить следующие критерии

полномочий органов, предоставляющих госу-

разграничения понятий «услуги», «работы» и

дарственные услуги (см. табл. 2).

«функции». Выгоду от государственной услуги

Таким образом, Федеральный закон от

получает конкретный потребитель (потреби-

27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предо-

тели), от работы же — неограниченный круг

ставления государственных и муниципальных

граждан (общество в целом). Можно сравнить

услуг», трактуя понятие государственной ус-

услугу в сфере высшего профессионального об-

луги, рассматривает его прежде всего как го-

разования (здесь бенефициаром является пре-

сударственную функцию, соответственно, эти

жде всего студент, которому необходимо стать

понятия смешиваются.

компетентным специалистом , чтобы в будущем

В Указе Президента Российской Федерации

зарабатывать на жизнь) и работу по обеспече-

от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре

нию проведения обучающих курсов, семинаров

федеральных органов исполнительной вла-

по вопросам энергосбережения и повышения

сти» среди классификации государственных

энергетической эффективности6 (очевидно, что

функций выделяются функции по оказанию

бенефициар в таком случае — все общество).

государственных услуг — предоставление фе-

Непосредственно такого разграничения в

деральными органами исполнительной власти

законодательстве нет, хотя данный принцип

непосредственно или через подведомственные

реализован в Постановлении Правительства

им федеральные государственные учреждения

Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О

либо иные организации безвозмездно или по

порядке формирования государственного за-

регулируемым ценам услуг гражданам и орга-

дания в отношении федеральных государствен-

низациям в области образования, здравоохра-

ных учреждений и финансового обеспечения

нения, социальной защиты и других областях4.

выполнения государственного задания». Так,

Определение понятию «государственная рабо-

в форме государственного задания на выпол-

та» также дано в Бюджетном кодексе Российской

нение работы нет графы «Потребители», тре-

Федерации (ст. 6). Согласно этому нормативному

бований к объему и качеству работы, значений

правовому акту государственная работа — это

предельных цен (тарифов).

работа, оказываемая органами государственной

Государственная услуга и государственная

власти, государственными учреждениями и в

функция отражают процессы взаимодействия

случаях, установленных законодательством РФ,

государства и общества, их принципиальное

иными юридическими лицами. Из этого опреде-

различие — в инициаторе взаимодействия:

ления нельзя сделать вывод о том, что же такое

1) если инициатором взаимодействия явля-

«работа» и каковы ее характерные черты.

ется орган власти (например, осуществление

Кроме того, в соответствии с действующим

контрольной проверки, расчет каких-либо об-

законодательством государственная услуга и

щих тарифов и т. д.), то взаимодействие квали-

государственная работа требуют формирова-

фицируется как государственная функция;

ния государственного задания, при этом на

2) если инициатором взаимодействия явля-

государственную функцию и государственную

ется гражданин или организация (например,

услугу должны формироваться администра-

получение паспорта, лицензирование своей де-

тивные регламенты5. Получается, что суще-

ятельности, расчет индивидуального тарифа,

ствует два вида государственных услуг: услуги,

получение дубликата утерянного документа,

оказываемые в соответствии с государствен-

запрос информации для СМИ), то такое взаи-

ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦

5’2012

модействие является государственной услугой7.

ния здравоохранения)9. Поэтому использова-

Далее, функция имеет более императивный

ние нормативного метода расчета (в терминах

характер, чем работа, поскольку реализуется

действующего

законодательства) ограничено.

органом исполнительной власти и часто свя-

Структурный метод, по сути, является не ме-

зана с контролем, надзором (модель взаимо-

тодом расчета затрат, который позволяет рас-

действия «подчинение»), тогда как работа по

считать реальную стоимость услуги, а реко-

уровню императивности близка к услуге, ока-

мендацией распределять косвенные расходы

зываемой учреждением по заданию (модель

пропорционально оплате труда и начислениям

взаимодействия «сотрудничество»).

по оплате труда. При использовании экспертно-

Остается последний вопрос — как отличить

го метода, как ясно из названия, нормативные

услугу по заданию от услуги по регламенту?

затраты определяются на основе экспертной

Здесь необходимо рассмотреть механизм воз-

оценки, что понижает точность и объектив-

никновения потребности. Потребность в ус-

ность указанного метода.

лугах, оказываемых учреждениями культуры,

Получается, что единственный выход — без

социальной защиты, в медицинских, образо-

применения каких-либо методов «распределить

вательных услугах возникает вне зависимости

исторически

сложившееся финансирование

от правовых условий, тем не менее в Консти-

между оказываемыми услугами и их объемами,

туции Российской Федерации закреплены со-

определив таким способом фактическую стои-

ответствующие права, соответственно, такие

мость оказания услуги конкретным учреждени-

потребности можно назвать потребностями,

ем по состоянию на определенный момент»10.

вытекающими из прав человека. Другие по-

Много вопросов в ходе реформы возникало

требности, например, необходимость получить

и по приносящей доход деятельности и плат-

паспорт, заплатить штраф или налоги, очевид-

ным услугам11. В соответствии с Федеральным

но, вытекают из обязанностей гражданина.

законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерче-

Следовательно, работу и функцию от услуги

ских организациях» бюджетное учреждение

предполагается отличать с помощью ответа на

вправе сверх установленного государственного

вопрос, кто является бенефициаром. Услугу по

(муниципального) задания, а также в случаях,

госзаданию от услуги по административному ре-

определенных федеральными законами, в пре-

гламенту — через механизм возникновения по-

делах установленного государственного (муни-

требности, а функцию от работы — по уровню

ципального) задания выполнять работы, оказы-

императивности. Данное предложение действует

вать услуги, относящиеся к его основным видам

как в отношении государственных услуг, работ,

деятельности. Бюджетное учреждение вправе

функций, так и в отношении муниципальных.

осуществлять иные виды деятельности, не яв-

Другим вопросом, на котором хотелось бы

ляющиеся основными, лишь постольку, посколь-

остановиться, является проблема применения

ку это служит достижению целей, ради которых

способов расчета нормативных затрат — нор-

оно создано, и соответствующие указанным це-

мативного, структурного экспертного8.

лям, при условии, что такая деятельность указа-

Для большинства учреждений социальной

на в его учредительных документах. Кроме того,

сферы натуральные нормативы расходования

любая некоммерческая организация может осу-

ресурсов на оказание услуг отсутствуют (ис-

ществлять предпринимательскую и иную при-

ключения составляют, прежде всего, учрежде-

носящую доход деятельность лишь постольку,

публикации молодых ученых

поскольку это служит достижению целей, ради

теля (приказ Минфина России от 16.07.2010 №

которых она создана и соответствует указанным

72н). По мнению экспертов Федерального каз-

целям, при условии, что такая деятельность ука-

начейства12, затратами, финансируемыми суб-

зана в его учредительных документах.

сидиями на иные цели , могут быть, например,

Таким образом, по мнению автора, нельзя

затраты на возмещение ущерба в случае чрез-

приравнивать платные услуги к приносящей

вычайной ситуации, затраты на осуществление

доход деятельности. Платные услуги могут ока-

капитального ремонта и приобретение основ-

зываться учреждением:

ных средств, на организацию разовых меро-

-- в пределах государственного задания как

приятий, проводимых в рамках долгосрочных

основной вид деятельности (например, билеты

и ведомственных целевых программ. Однако в

в музеи и театры);

таком случае неясной остается разница между

-- сверх государственного задания как ос-

субсидиями на иные цели и бюджетными ин-

новной вид деятельности (например, оказание

вестициями.

платных образовательных услуг);

В заключение хочется отметить, что, дей-

-- как иной вид деятельности, не являющий-

ствуя в рамках нового законодательства, госу-

ся основным (например, реализация продук-

дарственным (муниципальным) учреждениям

ции, производимой в учебных мастерских).

придется преодолеть не только упомянутые

Приносящей доход деятельностью данные ус-

правовые сложности, но и справиться с про-

луги будут только во втором и третьем случае.

тиворечием, которое содержится в самой цели

Ситуация осложняется тем, что в настоящий

реформы — «повышение эффективности предо-

момент в законодательстве не существует кри-

ставления государственных и муниципальных

териев отличия основного вида деятельности от

услуг, при условии сохранения (либо снижения

неосновного. Исчерпывающий перечень видов

темпов роста) расходов бюджетов на их предо-

деятельности с указанием основных видов дея-

ставление, путем создания условий и стимулов

тельности и иных видов деятельности, не являю-

для сокращения внутренних издержек учрежде-

щихся основными, должен содержаться в уставе

ний и привлечения ими внебюджетных источни-

учреждения (п. 33 Постановления Правительства

ков финансового обеспечения, а также создание

Российской Федерации от 26.07.2010 № 539). Это

условий и стимулов для федеральных органов

вызывает дополнительные вопросы как у руко-

исполнительной власти для оптимизации под-

водства учреждения, так и у органа, исполняюще-

ведомственной сети». Упомянутое противоре-

го функции и полномочия учредителя.

чие заключается в том, что требуется повысить

Нет в нормативных правовых актах и четких

эффективность (и качество) услуг в условиях

условий предоставления субсидий на иные

жесткой экономии бюджетных средств. Таким

цели (целевых субсидий). Перечень целевых

образом, в настоящее время растет роль внебюд-

субсидий на соответствующий год направля-

жетных источников в финансовом обеспечении

ется в Федеральное казначейство органом, осу-

деятельности учреждения и повышается уро-

ществляющим функции и полномочия учреди-

вень его ответственности за свою судьбу.

ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦

5’2012

УДК 338.001.36

Р. А. ПУЗИКОВ

R. А. PUZIKOV

ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦

5’2012

отношений, а также незаконной миграции»5.

нии на возникающие угрозы и атаки, а также ис-

Безусловно, все эти угрозы национального мас-

пользования тактической (мобилизационной)

штаба должны в полной мере учитываться при

модели обеспечения экономической безопас-

стратегическом

планировании деятельности

ности. Актуальность такого развития событий

промышленного предприятия (холдинга), а тем

особенно возрастает при вступлении компа-

более в условиях его реструктуризации.

нии в период турбулентности и нестабильно-

При этом очень часто проблемы, возника-

сти. При этом речь идет не только о ситуации

ющие перед теми или иными компаниями, яв-

кризисной, когда менеджмент вынужден отби-

ляются тактическими, конъюнктурными. Это

ваться «по факту» от возникающих вызовов и

происходит либо в силу недооценки бизнес-

угроз, но и о ситуации, когда бизнес проводит

конкурентов, либо в случае экономического и

реформирование своей структуры или направ-

политического форс-мажора, либо в результа-

лений деятельности, осуществляет рейдерскую

те иных непредвиденных обстоятельств. Под

активность или расширяет производство. Со-

влиянием окружающей среды, различного рода

ответственно, это касается и варианта с ре-

факторов могут возникнуть многие десятки

структуризацией бизнеса. Конечно, такая так-

внешних опасностей и угроз экономической

тическая реакция на возникающие проблемы

безопасности предприятия. К ним можно от-

таит в себе изрядные риски, и многое зависит

нести: неблагоприятное изменение политиче-

от эффективности тех лиц и структур, которые

ской ситуации; макроэкономические потрясе-

ответственны за обеспечение ЭБ в таком «чрез-

ния (кризисы,

нарушение

производственных

вычайном положении», тем не менее зачастую

связей, инфляция, потеря рынков сырья, ма-

именно в тактическом противоборстве решает-

териалов, энергоносителей, товаров и т. д.);

ся вопрос о выживании компании или о победе

изменение

законодательства,

влияющего на

над конкурентами. Как считают авторы анали-

условия хозяйственной деятельности (налого-

тического справочника

«Стратегии

бизнеса»,

вого, отношений собственности, договорного

«существование риска и неизбежные измене-

и др.); неразвитость инфраструктуры рын-

ния его распределения выступают постоянным

ка; противоправные действия криминальных

и сильнодействующим

фактором

развития

структур;

использование

недобросовестной

предпринимательской сферы экономики»7.

конкуренции;

промышленно-экономический

Сразу нужно оговориться, что тактическая

шпионаж; моральные (психологические) угро-

модель для промышленных предприятий (в том

зы, запугивание, шантаж и физическое, опас-

числе машиностроительных) является «чрез-

ное для жизни воздействие на работников и их

вычайной» и «вынужденной». Все дело в спец-

семьи (убийства, похищения, избиения); хище-

ифике организации предпринимательской дея-

ния материальных средств;

противоправные

тельности. Если в непроизводственном секторе

действия конкурентов, их стремление завла-

(финансы, ритейл, страхование и пр.) риски

деть контрольным пакетом акций; заражение

являются неизбежными и к ним заранее гото-

программ ЭВМ различного рода компьютер-

вится и менеджмент, и персонал компаний, то

ными вирусами; противозаконные финансовые

промышленные предприятия, хозяйственная

операции; чрезвычайные ситуации природного

активность которых связана главным образом

и технического характера; несанкционирован-

с производством продукции, могут успешно ра-

ный доступ конкурентов к конфиденциальной

ботать и развиваться, лишь избегая чрезмерно

информации,

составляющей

коммерческую

рискованных решений. В особенности это ка-

тайну; кражи финансовых средств и ценностей;

сается крупных промышленных предприятий,

мошенничество; повреждение зданий, помеще-

поскольку в этом случае есть риск втянуть в

ний и многие другие6.

авантюру тысячи работников и создать не толь-

Все это требует оперативности в реагирова-

ко себе, но и государству серьезные проблемы.

ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦

5’2012