13. Органы исполнительной власти: понятие и структура

“Органы государственной исполнительной власти” и “исполнительные органы государственной власти” – идентичные понятия (См. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”). В отношении данной группы субъектов административного права используются также термины “органы государственного управления” и “органы государственной администрации”. Наиболее близким по роду деятельности видом субъектов публичного управления и административного права являются исполнительные органы местного самоуправления.

В законодательстве отсутствует определение понятия исполнительного органа государственной власти. Однако из самого наименования данной группы органов очевидно, что их роль заключается в исполнении конституции, законов, решений вышестоящих органов государства и судебных решений.

Государственный орган исполнительной власти отвечает общим признакам государственной организации, а также государственного органа в структуре механизма государства.

Органы исполнительной власти являются государственной некоммерческой организацией, имеющей статус юридического лица, структуру и коллектив, символику и официальные атрибуты субъекта публичного управления (печать, бланки для делопроизводства). К государственным органам исполнительной власти не относятся государственные коммерческие организации (унитарные предприятия, акционерные общества), государственные бюджетные и автономные учреждения, фонды, корпорации, прочие некоммерческие организации. Гражданское и бюджетное законодательство прямо не определяют организационно-правовую форму органов исполнительной власти. Метод толкования позволяет относить органы исполнительной власти к особой разновидности публичных юридических лиц (публичных учреждений), которая по правовому статусу ближе всего к такой организационно-правовой форме некоммерческих организаций, как бюджетные учреждения.

Исполнительные органы как разновидность государственных организаций образуют автономный сектор государственного аппарата, выступают внешней организационной формой исполнительной власти. Особенностью органов исполнительной власти является то, что они находятся в системе государственных органов исполнительной власти, основанной на единстве принципов организации и деятельности.

Как часть механизма государства органы исполнительной власти наделяются самостоятельной компетенцией, за ними закрепляются государственно-властные полномочия по осуществлению государственных функций. Для этого они получают материально-техническое оснащение, финансирование, а также создают организационный аппарат – организованный коллектив работников, который состоит из политического руководства и государственных служащих. Поэтому для органов исполнительной власти характерно наличие организационной, правовой, материально-технической и финансовой обособленности, необходимой для осуществления государственной власти.

Специфика проявляется в содержании компетенции этих органов, основу которой составляют государственно-властные полномочия по осуществлению функций государства в области государственного управления. Государственные исполнительные органы обеспечивают режим повседневного управления делами общества и государства на основе реализации своего индивидуального правового статуса. Государственное управление обусловливает отличительные черты государственно-властных полномочий органов исполнительной власти. В частности, они действуют на постоянной основе, их полномочия имеют выраженное практически-организующее предназначение.

Именно на органы исполнительной власти возлагается задача реализации обособленной в процессе эволюции публичной власти ее разновидности – исполнительной власти, которая связана с исполнением законов государства и необходимым для этой цели изданием властных предписаний в процессе государственного управления. Поэтому организационно и функционально органы исполнительной власти рассматриваются как исполнительно-распорядительные и подзаконные. Подзаконная деятельность органов исполнительной власти проявляется в том, что они призваны воплощать в жизнь предписания, содержащиеся в законах, при этом неуклонно следовать им, принимая подзаконные нормативные и правоприменительные акты, т.е. по формуле “на основе и во исполнение закона”. Деятельность органов исполнительной власти затрагивает сферу исполнения законов в широком смысле, включая и основанные на законах другие правовые акты государства, которые также нуждаются в исполнении.

Как субъект административного права орган исполнительной власти – государственный орган, объединенный общими принципами организации и функционирования с другими органами системы исполнительной власти, реализующий самостоятельную компетенцию по осуществлению государственного управления, которая носит исполнительно-распорядительный и практически-организующий характер и выражается в реализации полномочий, направленных на организацию исполнения и непосредственное исполнение конституции, законов, решений вышестоящих органов и судебных решений.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации сформировалась на основе требований Конституции РФ. Следует отметить ее иерархичность и сложный характер.

Система исполнительной власти – это принципиальное устройство, перечень типовых и родовых групп органов. Структура – это нормативно закрепленный и исчерпывающий перечень органов, реально отправляющих властные полномочия (виды органов). Структура разрабатывается и принимается на основе системы. О системе говорится в ст. 77 Конституции: “В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации”. О структуре речь идет в ст. 112 Конституции РФ.

В систему органов исполнительной власти Российской Федерации включены следующие элементы: высший орган исполнительной власти – Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти – министерства и ведомства Российской Федерации; органы исполнительной власти субъектов РФ – высший и иные.

Принципами системы органов государственной исполнительной власти Российской Федерации являются следующие требования законодательства: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина; государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий. Кроме названных принципов в устройстве исполнительной власти имеет место процесс перераспределения компетенции между органами исполнительной власти, и в этом случае действует механизм централизации, децентрализации, в том числе делегирования (передачи части полномочий), что является прямым продолжением разграничения полномочий в сфере исполнительной власти.

Правовой статус органов исполнительной власти – сложное правовое понятие. В законодательных актах об органах исполнительной власти часто упоминаются их задачи, функции, права, обязанности, полномочия (Термином “полномочие” обозначаются в собирательном смысле субъективные правомочия (права и обязанности) государственных органов, круг прав которых, как правило, совпадает с кругом обязанностей), предметы ведения, формы и методы деятельности. Основу положения (статуса) органов исполнительной власти составляет компетенция. Компетенция означает пределы, возможный объем реализации исполнительной власти, функциональные особенности применяемых средств в правовых отношениях. Компетенция – это установленная в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа. Однако невозможно себе представить конкретное содержание полномочий без установленных в соответствующем порядке предметов ведения, целей, задач и функций государственного органа, т.е. средств, позволяющих разграничить и детализировать компетенцию.