Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко
.pdfшенствования законодательства и других источников право вого регулирования и т. д. Учебная дисциплина (учебный курс)
опирается на действующие правовые нормы соответствую щей отрасли и представляет собой совокупность знаний как об этих действующих нормах, так и о состоянии науки.
Исходя из этого обозначим следующее. В соответствую щих главах раздела 5 учебника речь идет главным образом об отрасли российского конституционного права, т. е. о норма тивно-правовом регулировании соответствующих групп обще ственных отношений. В содержательной части материала ис пользованы и отдельные наработки науки конституционного права. Указанный материал изложен достаточно кратко, по скольку предназначен не для изучения самостоятельной учеб ной дисциплины "Конституционное право России" (изучает ся в юридических вузах, и по ней издано достаточно боль шое количество специальных учебников и учебных пособий), а для изучения соответствующего раздела дисциплины "Пра воведение" будущими специалистами неюридического про филя.
Основными, определяющими критериями любой отрасли права являются самостоятельный предмет и специфический метод правового регулирования (см. главы 7, 8 учебника). Предмет любой отрасли права составляют определенные груп пы общественных отношений, регулируемых нормами дан ной отрасли. Подходы к пониманию предмета конституци онного права (иногда употребляется термин "объект консти туционно-правового регулирования") разнятся (что проявля ется и в наличии различных школ и направлений в науке конституционного права). Но при всем многообразии подхо дов можно утверждать, что конституционное право в Рос сии, как и в любой стране, регулирует два основных блока общественных отношений:
1)связанных с правовым статусом личности и ее взаимо отношений с государством и гражданским обществом;
2)связанных с организацией государства и функциони рованием публичной власти.
201
Здесь нужно иметь в виду следующее. Во-первых, яв ляясь базовой, системообразующей отраслью национальной системы права (фундаментом или обручем российской пра вовой системы), конституционное право регулирует лишь основы указанных общественных отношений; детальное ре гулирование различных аспектов правового статуса лично сти (права, обязанности, гарантии и ответственность граж данина как собственника, землепользователя, наемного ра ботника, пенсионера, потребителя, предпринимателя, го сударственного служащего, свидетеля и т. п.), а также ста туса и функционирования различных государственных орга нов и иных властных институтов осуществляется нормами иных отраслей российского права (гражданского, земельно го, трудового, административного, процессуального и др.). При этом есть отношения, регулируемые нормами только (или главным образом) конституционного права — статус Президента РФ, палат Федерального Собрания — парла мента Российской Федерации и др.
Во-вторых, со второй половины XX в. в мире отмечена тенденция к расширению предмета конституционно-правово го регулирования. Под это регулирование все чаще подпада ют различные институты гражданского общества (обществен ные объединения, политические партии, профсоюзы, цер ковь, семья, школа, трудовые коллективы, организации куль туры и спорта, коллективы общественной самодеятельности и т. п.). Через них человек интегрируется в общественную жизнь, и они выступают своеобразным посредником в отно шениях между личностью и государством (а отсюда выход на конституционно-правовое регулирование соответствующих срезов основ политической, социальной, экономической и духовной жизни общества). Указанная тенденция просматри вается и в России, хотя более-менее подробного регулирова ния данных сфер общественных отношений на уровне основ ного закона нет (а может быть, и не должно быть).
Как и всякая отрасль права, конституционное право воз действует на регулируемые общественные отношения посред-
202
ством разнообразных правовых приемов, средств и способов (предписания, дозволения, запреты и пр.). Для метода кон ституционно-правового регулирования характерно наличие преимущественно императивных норм, т. е. жестких пред писаний, правил, не допускающих каких-либо иных вариан тов толкования или поведения — "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ч. 1 ст. 3 Конститу ции РФ), "законы подлежат официальному опубликованию..." (ч. 3 ст. 15), "никто не может быть повторно осужден за одно
ито же преступление" (ч. 1 ст. 50), "одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сро ков подряд" (ч. 3 ст. 81), "перед вновь избранным Президен том РФ Правительство РФ слагает свои полномочия" (ст. 116)
ит. п. В то же время конституционное право содержит и некоторые диспозитивные (менее жесткие, дающие соот ветствующему субъекту возможность выбора) нормы, напри мер: "Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Р Ф " (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ), "в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Прави тельству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Прави тельства либо распускает Государственную Думу" (ч. 3 ст. 117)
идр.
Таким образом, конституционное право России можно определить как ведущую, системообразующую отрасль рос сийского права, совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих основы правового статуса личности, обще ственных объединений и иных институтов гражданского об щества, экономической, политической, социальной и духов ной жизни общества, организации государства и функциони рования публичной власти. Именно конституционное право лежит в основе всей правовой системы России, на основе норм данной отрасли права функционируют российское госу дарство и общество.
203
§ 2. Источники конституционного права
Источник права — это внешняя форма выражения пра вовых норм (§ 1 гл. 8 учебника). Соответственно, источники конституционного права — это внешние формы выражения конституционно-правовых норм. Теория права в качестве ос новных источников права называет нормативный правовой акт, юридический прецедент и правовой обычай (наряду с такими источниками, как договор (иногда указывается "норматив ный договор"), правовая доктрина, партийные документы (в условиях однопартийных систем), религиозные нормы и др.).
В российской правовой системе имеют место все основ ные источники права. Исходя из того, что Российская Феде рация принадлежит к числу государств континентальной (ев ропейской, романо-германской) правовой системы, основным источником права (в том числе и конституционного права) в нашей стране является результат нормотворческой деятель ности различных властных институтов — нормативный пра вовой акт. Группа нормативных правовых актов является очень объемной совокупностью источников и может быть подвер жена внутренней классификации. Система нормативных пра вовых актов отличается их четкой иерархией, соотношением по юридической силе.
Наиболее общее деление нормативных правовых актов — это их деление на законы и подзаконные акты. Но и закон — понятие собирательное, правовой системе современной Рос сии известны следующие виды законов, которые относятся к источникам конституционного права.
1.Конституция РФ — основной закон государства (его характеристике посвящен §3 настоящей главы).
2.Федеральные конституционные законы. Данный вид законов появился в России только с принятием Конституции РФ 1993 г. По своей сути российские федеральные конститу ционные законы — это органичные законы, они принимают ся только по вопросам, прямо предусмотренным Конститу цией, в развитие ее положений. Точное количество феде-
204
ральных конституционных законов, которые должны быть приняты в Российской Федерации, назвать невозможно, по скольку Конституция РФ не всегда однозначно определяет, один или несколько федеральных конституционных законов должны (или могут) быть приняты в соответствующей сфере общественных отношений (в частности, в соответствии со ст. 70 "государственные флаг, герб и гимн, их описание и порядок использования устанавливаются федеральным конституцион ным законом"; на практике же каждому символу российской государственности посвящен отдельный закон; изменение состава Российской Федерации (см. § 4 гл. 13 учебника) в каж дом конкретном случае должно осуществляться на основе федерального конституционного закона и т. п.). Всего феде ральных конституционных законов в Российской Федерации должно быть принято порядка двух десятков, и регулиро вать они должны достаточно важные сферы общественных отношений (хотя критерий этот не определен и прослежива ется не всегда последовательно) — судебную систему стра ны, статус Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Правительства РФ, Уполномо ченного по правам человека, режимы военного и чрезвычай ного положений, порядок проведения референдума и др. Фе деральные конституционные законы отличаются от иных за конов не только большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституцион ным законам — ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), но и более слож ным порядком их принятия — для принятия этих законов требуется одобрение квалифицированным большинством па лат Федерального Собрания РФ (не менее 3/4 голосов от об щего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); в отно шении принятых парламентом федеральных конституцион ных законов Президент РФ не обладает правом вето.
3. Федеральные законы. Это самый многочисленный вид источников конституционного права. Однако здесь необходи мо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, в
205
отличие от федеральных конституционных законов источни ками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а лишь те из них, содержа ние которых подпадает под предмет конституционно-право вого регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представи тельного органа власти, правительства, порядок формирова ния палат парламента и т. п.). Во-вторых, приниматься такие законы могут только по предметам исключительного веде ния Российской Федерации и совместного ведения Российс кой Федерации и ее субъектов (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ). В-третьих, федеральные законы — нормативные акты, но возможно принятие федерального закона и особого, ин дивидуального, по сути распорядительного характера (в час тности, о роспуске законодательного органа государствен ной власти конкретного субъекта РФ при наличии опреде ленных условий, о досрочном прекращении полномочий пред ставительного органа местного самоуправления). Такие фе деральные законы по своему содержанию, безусловно, так же конституционно-правовые, но рассматривать их в каче стве источника права нельзя. Они не содержат правовых норм как таковых (исходя из того, что правовая норма есть обще обязательное правило поведения, распространяющее свое действие на неопределенный круг лиц). Принимаются феде ральные законы по более простой (обычной) по сравнению с федеральными конституционными законами процедуре (см.
§3 гл. 15 учебника).
4.Законы о поправках к Конституции РФ. Эти законы необходимо выделять в самостоятельную группу не только исходя из специфики содержания, но и в силу особой проце дуры принятия. Общие положения о принятии законов о по правках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализа ция — в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ". Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесе ны изменения не во все главы основного закона, а только в
206
главы 3—8 (изменение других глав возможно только в по рядке пересмотра, т. е. принятия новой Конституции). Проце дура принятия законов о поправках значительно усложнена по сравнению с принятием обычных федеральных законов. Проявляется это в следующем. Во-первых, сужен круг субъек тов, обладающих правом законодательной инициативы — не могут инициировать принятие таких законов члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы по отдельно сти (они должны образовать группу численностью не менее 1/5 членов соответствующей палаты или выступать в роли субъекта права законодательной инициативы в качестве всей палаты), а также высшие судебные инстанции — Конститу ционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитраж ный Суд РФ (даже по вопросам своего ведения). Во-вторых,
впарламенте законы о поправках принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы (т. е. для их принятия требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации и депутатов Государствен ной Думы). И в-третьих, принятый Федеральным Собранием закон вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Пока
вРоссии практики принятия законов о поправках к Консти туции не было.
5.Законы субъектов Российской Федерации. Данный вид источников конституционного права также относительно мо лод. Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам РФ до статочно большие полномочия, включая право принятия соб ственных законов, чем российские регионы весьма активно пользуются. Количество данных нормативных правовых ак тов чрезвычайно велико. Приниматься такие законы могут только по предметам ведения субъектов РФ, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), причем
впоследнем случае региональные законы должны соответ ствовать федеральным законам (в том числе и принятым по зднее), а в первом — приоритет имеет региональный закон
207
(если по соответствующему предмету собственного ведения субъекта РФ будет принят федеральный закон; а по большо му счету федеральный законодатель вообще не должен втор гаться в данные сферы общественных отношений). Понятно, что источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только регулирующие обществен ные отношения, подпадающие под предмет конституционноправового регулирования.
Вторую (также многочисленную) группу нормативных правовых актов как источников конституционного права со ставляют подзаконные акты (с той же оговоркой, что источ никами конституционного права являются не все они, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, состав ляющие предмет ведущей отрасли права). К ним относятся:
1) указы Президента РФ. Указы главы государства, вхо дящие в сферу конституционно-правовых отношений, но но сящие индивидуальный, а не нормативный характер (напри мер, о предоставлении гражданства, о награждении госу дарственными наградами, о помиловании и т. п.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный харак тер носят крайне редко, в качестве источников права рас сматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобяза тельных правил поведения. Примерами рассматриваемых ис точников права являются указы Президента РФ "О комисси ях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ", "О полномочном представителе Президента РФ в федераль ном округе", "О военной доктрине", о введении чрезвычай ного положения в определенных местностях и др.;
2) подзаконными по сути (точнее подконституционными) являются и акты палат Федерального Собрания (кроме за конов), имеющие нормативный характер. Здесь имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, име ющие важное значение в регулировании порядка реализа ции полномочий палат парламента (иногда эти акты выделя ются в качестве самостоятельной группы источников консти туционного права);
208
3) постановления Правительства РФ. Данные акты не должны противоречить не только Конституции РФ и феде ральным законам, но и указам Президента РФ, который впра ве отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы;
4) ведомственные акты (приказы, положения, инструк ции, правила), изданные органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. Данные акты не должны про тиворечить и постановлениям Правительства РФ. Правитель ственными и ведомственными актами (Министерства внутрен них дел РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства здра воохранения РФ и др.) могут быть утверждены правила рас смотрения вопросов гражданства Российской Федерации, ре гистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реа лизации отдельных конституционных прав (на свободу пере движения, на труд и на отдых, свободу переписки и др.) граж данами, отбывающими уголовные наказания и т. п.;
5) к рассматриваемой группе можно отнести и иные (кро ме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (акты органов исполнительной власти регионов — президентов рес публик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, региональных правительств, администраций, их депар таментов, управлений, отделов и т. п.), а также акты орга нов местного самоуправления, принятые в пределах своей компетенции (по вопросам организации публичной власти на местах).
Само название "подзаконные акты" означает и предпо лагает их подчиненный, производный характер по отноше нию к закону. Но употребление распространенного тезиса о том, что подзаконные акты принимаются лишь "на основа нии и во исполнение закона", не всегда корректно. Если рас сматриваемые акты принимаются соответствующим органом публичной власти в пределах своей собственной компетенции {регламентарная власть), не требующей законодательного регулирования, то ни о каких "на основании" и "во исполне-
209
ние" речи вести нельзя, им нечему соответствовать, посколь ку нет и не должно быть соответствующего закона (хотя с формально юридической точки зрения подзаконный харак тер и таких актов сомнения вызывать не должен; в любом случае они не должны противоречить Конституции — основ ному закону страны). Таковы указы Президента РФ, утверж дающие положения о различных структурных подразделе ниях Администрации главы государства, регламенты палат Федерального Собрания РФ, принимаемые Советом Федера ции и Государственной Думой самостоятельно, постановле ния об амнистии, принимаемые Государственной Думой в рамках своего конституционного полномочия, акты органов местного самоуправления, принимаемые по предметам свое го ведения, и т. п. Буквальное толкование ч. 3 ст. 90 Консти туции РФ ("Указы и распоряжения Президента РФ не долж ны противоречить Конституции РФ и федеральным законам") позволяет сделать вывод: акты главы государства могут быть изданы и в отсутствие закона (однако в случае принятия в последующем закона по данному вопросу и при различиях в правовом регулировании указ Президента РФ должен быть либо отменен, либо приведен в соответствие с принятым за коном). Истории российского конституционализма известны ситуации делегированного законодательства — когда высший законодательный орган страны наделяет органы исполнитель ной власти правом издавать акты, по существу приравнива емые по юридической силе к законам (так, прежний Верхов ный Совет РФ в свое время наделил первого Президента РФ Б. Н. Ельцина значительными полномочиями в целях осуще ствления экономической реформы в стране). Нельзя исклю чать подобных ситуаций и в будущем.
Отнесение к источникам конституционного права России иных форм права является небесспорным и дискуссионным. Изложим нашу точку зрения с соответствующими пояснени ями.
Юридический прецедент — это решение государствен ного органа по конкретному вопросу (делу), которое призна-
210