3. Земское и городское самоуправление.

До эпохи великих реформ никто серьезно не заботился об удовлетворении культурных и бытовых нужд низших слоев населения, особенно сельского. Правда, в селениях государственных крестьян администрация (под управлением Киселева) положила начало народному образованию, медицинской помощи и страховому делу, но всё это были только зачатки, слабые и недостаточные в сравнении с существующими нуждами и потребностями. В помещичьих деревнях положение было еще хуже. Редко можно было увидеть в деревне школу, еще реже — больницу. Крестьянское население было поголовно неграмотно; в случае болезней обходились домашними средствами, «бабками» и «знахарями»; в случае пожара шли на барский двор просить помощи или, когда всё сгорело, уходили побираться «по миру». Дороги и мосты, обычно, находились в самом жалком состоянии. Об агрономической помощи никто не слышал и даже не подозревал о ее существовании.

После крестьянской реформы необходимо было создать учреждения, которые взяли бы на себя заботу о поднятии культурного и бытового уровня населения. Этой цели отвечали введенные в 1864 г . земские учреждения («Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было издано 1 января 1864 г .). Земские учреждения были введены в 34-х губерниях Европейской России; они не были введены в западных губерниях, где правительство опасалось преобладающего влияния «неблагонадежного» польского элемента. Дела, подлежавшие ведению земских учреждений, были, по закону, следующие:

1) Заведывание земскими имуществами и капиталами; 2) устройство и содержание местных путей сообщения; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) благотворительность и «попечение о построении церквей»; 5) страхование имуществ; 6) «попечение о развитии местной торговли и промышленности»; 7) участие, «преимущественно в хозяйственном {234} отношении», в попечении о народном образовании и народном здравии; 8) участие в предупреждении эпизоотии и охране растений от вредителей; 9) исполнение местных потребностей воинского и гражданского управления (например, подводная и постойная повинность) и участие в почтовой повинности (доставка почты по деревням); 10-11) раскладка, взимание и расходование земских денежных сборов; 12) представление правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах; 13) производство выборов исполнительных органов земства.

По уездам образовались «уездные земские собрания», состоявшие из «уездных земских гласных», которые избирались тремя разрядами избирателей; это были: 1) землевладельцы, обладавшие известным цензом (В большинстве губерний ценз составлял около 200 десятин; мелкие землевладельцы выбирали от себя уполномоченных в избирательное собрание, по одному на каждый полный ценз.) , 2) городские общества и 3) сельские общества (По всем земским губерниям число уездных земских гласных составляло около 13 тыс. чел., в том числе от землевладельцев 6,2 тыс., от крестьянских обществ 5,2 тыс., от городской курии 1,6 тыс. (Ист. России в XIX в., т. III, стр. 229).) . Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. — Уездное земское собрание избирало (на 3-х-летний срок) свой исполнительный орган — уездную земскую управу, состоявшую из председателя и 2-х (или более) членов, — и гласных в губернское земское собрание. — Губернское земское собрание (в котором председательствовал губернский предводитель дворянства) избирало губернскую земскую управу, из председателя и 6-ти членов. Председатель уездной земской управы утверждался губернатором, губернской — министром внутренних дел.

«Земские; учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно», гласил закон (ст. 6-я Положения). Однако, «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам» (ст. 9). В этом случае земские учреждения {235} имеют право обжаловать распоряжение губернатора в сенат, которому и принадлежит окончательное решение возникшего спора.

В земских собраниях встретились за одним столом, и за одним делом, крестьяне и помещики, вчерашние господа и их вчерашние «рабы», и встреча эта носила, на удивление, спокойный, деловитый и миролюбивый характер (Вот интересные свидетельства с двух разных сторон. Видный общественный деятель того времени, А. И. Кошелев пишет в своих Записках о первом земском собрании в гор. Сапожке, Рязанской губ. (в 1865 г .): «Это первое собрание поразило меня во многих отношениях: гласные из крестьян, наши вчерашние крепостные люди, сели между нами так просто и бесцеремонно, как будто век так сидели; они слушали нас с большим вниманием, спрашивали объяснение на счет того, чего не понимали, и соглашались с нами со смыслом, и вовсе не в силу преданий покойного крепостного права». — О собрании осенью 1867 года Кошелев пишет: «Собрание заседало восемь дней и замечательно было единодушие в нем господствовавшее между личными землевладельцами и крестьянами». — Другой свидетель, D. M. Wallace, долго живший в России и внимательно наблюдавший русскую жизнь, пишет в своей книге о земском собрании в Новгородской губ.: «Что меня поразило больше всего на этом собрании, было то, что оно состояло частью из дворян, а частью из крестьян... но нельзя было заметить и следа антагонизма между этими двумя классами. Землевладельцы и их прежние рабы очевидно встретились сейчас на равной ноге» (Россия, стр. 494).) .

Не так дружны и миролюбивы были отношения новосозданных земских учреждений с органами правительственной власти. С одной стороны, бюрократическое «начальство» ревниво оберегало прерогативы своей власти и наблюдало, зорко и придирчиво, чтобы земские учреждения не выходили из рамок своей компетенции, а земские собрания, во главе которых, в первые годы, стояли наиболее активные и либеральные элементы поместного дворянства, находили эти рамки слишком узкими и не прочь были бы их раздвинуть.

О результатах деятельности русского земства мы скажем впоследствии, теперь отметим только, что на первое место в работе земства выдвинулись заботы о {236} народном образовании и организации медицинской помощи населению; земский учитель, и особенно земская учительница отдавали силы на борьбу с народной темнотой, а земский врач стал типичным носителем неутомимого и самоотверженного служения народу.

Города в России до середины XIX-го века влачили довольно жалкое существование, и весьма многие из них были городами только по имени. Из 595 городских поселений Европейской России, обследованных в начале 60-х гг., только одна шестая часть представляла собой исключительно торгово-промышленные пункты, в остальных — население частично занималось земледелием или отхожими промыслами. Городское благоустройство, хозяйство и финансы находились в самом жалком состоянии.

Освобождение крестьян и связанное с ним оживление экономической жизни, начавшееся в 60-х годах, требовало серьезных реформ и в городах. После долгих подготовительных работ, 16-го июня 1870 г ., было издано новое «Городовое положение». Предметы ведения городского общественного управления были следующие:

а) дела по городскому управлению и хозяйству, б) дела по внешнему благоустройству города, в) дела, касающиеся благосостояния городского населения: обеспечение продовольствия, устройство рынков и базаров, меры против пожаров, попечение о развитии торговли и промышленности, об устройстве бирж и кредитных учреждений;

г) устройство благотворительных заведений и больниц, «участие в попечении о народном образовании», устройство театров, музеев, библиотек и т. п.; д) представления правительству о местных пользах и нуждах.

Главным органом городского самоуправления является городская дума, составляемая из гласных (не менее 30-ти), избираемых на 4 года. Дума избирает (на 4 года) городского голову и членов городской управы (не менее двух). Городские головы губернских городов утверждаются министром внутренних дел, уездных — губернатором. Городской голова председательствует в думе и в управе. Избирательное право имеют в городах {237} лица, владеющие недвижимым имуществом, или содержащие торговое или промышленное заведение, или уплачивающие в пользу города установленный сбор с купеческих и промысловых свидетельств (Исходя из такого положения, что распоряжаться городскими финансами должны те, кто уплачивает городские налоги, закон 1870 года устанавливает для выборов гласных «прусскую систему», разделяя избирателей на три курии, из которых каждая уплачивает 1/3 городских налогов и избирает 1/3 общего числа гласных (таким образом голос небольшой группы богатых плательщиков, избиравших 1/3 городских гласных, равнялся голосу нескольких сот средних плательщиков и нескольких тысяч мелких).) .

«Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно», но в некоторых случаях его постановления подлежат утверждению правительственных властей. Городская дума имеет право издавать для населения обязательные постановления по предметам городского благоустройства. — Для наблюдения за действиями органов городского самоуправления учреждается «губернское по городским делам присутствие» из высших губернских чиновников и представителей органов самоуправления. Губернатор приостанавливает исполнение «противозаконных определений Думы» и передает их на рассмотрение «губернского присутствия», которое может постановление думы отменить. Городское управление может принести жалобу на решение «присутствия» в первый департамент Сената, который выносит окончательное решение.

{238}