38 Вопрос

Государственная система в первой половине 19 века

8 сентября 1802 г. Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для России его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответственности министров перед парламентом. Министры, входившие в правительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Правда, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасигнатура», то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, ибо 1) они действовали более оперативно, 2) усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, 3) расширялось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организации и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленностью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось подготовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

В 1811 г. под руководством М. М. Сперанского был издан документ «Общее учреждение министерств», который определил правовой статус этих органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная императору. Аппарат министерств делился на департаменты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство. В 1812 г. основан Комитет министров (Кабинет), в который помимо министров вошли председатели департаментов Государственного совета, Государственный секретарь (глава Госсовета) и назначенные царем некоторые высшие сановники империи. При Николае I в состав Комитета министров входил наследник престола.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме разного рода мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет министров заменял императора в его отсутствие, а при нем осуществлял надзор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законосовещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

При Александре I были предприняты также попытки реформирования законодательной власти. Сначала предполагалось наделение законодательными правами реформированного Сената, но в 1810 г. после привлечения к разработке проектов государственных реформ М. М. Сперанского, в качестве аналога западных парламентов был создан Государственный совет (просуществовал до 1917 г.) с числом членов от 40 до 90 (в разные годы). Но это не был выборный орган. Члены Госсовета назначались императором из высших чиновников империи, а сам император председательствовал на его заседаниях и утверждал принятые им законы.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществлялась в Первом департаменте законов, укомплектованном профессиональными юристами. Остальные четыре департамента руководили военными делами, делами гражданскими и духовными, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре 1 Госсовет главенствовал над системой министерств.

При Николае I всю систему центральных отраслевых органов государственного управления возглавила Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Госсовет и Комитет министров вынуждены были уйти в тень. С.Е.И.В. Канцелярия состояла из шести отделений, деятельность которых охватывала все сферы государственной жизни. Первое контролировало министерства, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Оно обладало законодательной инициативой и разрабатывало проекты законов. Второе Отделение осуществляло кодификационные работы, обобщало юридическую практику. Третье Отделение руководило борьбой с государственными преступлениями, с «революцией», осуществляло контроль за деятельностью религиозных сект, вело надзор за некоторыми категориями граждан, в том числе за неблагонадежными персонами, наблюдало за местами лишения свободы. Третьему Отделению подчинялась полиция и созданная в 1827 г. жандармерия. Оперативная работа велась в семи жандармских округах, на которые была поделена Российская империя. В губернских и портовых городах действовали команды жандармов, в задачу которых входило «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», а также «рассеяние законом запрещенных скопищ».

Четвертое Отделение С.Е.И.В. Канцелярии занималось организацией благотворительной деятельности и женского образования. Пятое Отделение подготовило и провело реформу управления государственными крестьянами. В Шестом Отделении сосредоточивались кавказские дела. В целом С.Е.И.В. Канцелярия фактически стояла над всем аппаратом управления, а права ее отделений не отличались от прав министерств.

При Александре I по инициативе Сперанского была предпринята также попытка реформировать процесс продвижения государственного чиновничества по служебной лестнице. До 1909 г. это продвижение до чина статского советника (5 класс – низший генеральский чин) осуществлялось по принципу выслуги. Прослуживший необходимое число лет чиновник получал следующий чин независимо от места, которое занимал, и от своих реальных заслуг. Вверх продвигались все: и нерадивые, и невежды. Особо стараться исполнять долг не было стимула, ибо вступивший в службу раньше, пусть не столь способный и нечистый на руку, был недосягаем для шедших после него.

По указу 1909 г. для гражданских чинов был введен образовательный ценз. Начиная с коллежского асессора (8 класс – низший штаб-офицерский чин), необходимо было иметь высшее университетское образование или сдать соответствующий экзамен. Для производства же в статские советники требовался ещё 10-летний стаж службы, в том числе 2 года на ответственных должностях.

Экзамен предполагал «грамматическое знание русского языка и правильное на нем сочинение», «знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с него на русский», «основательное знание прав естественного римского и частного гражданского с приложением последнего к российскому законодательству», «сведения в государственной экономии и законах уголовных», «основательное знание отечественной истории», истории всеобщей с географией и хронологией, «первоначальных оснований статистики» и «знание по крайней мере начальных оснований математики и общие сведения о главных частях физики». Все эти знания должны были способствовать не только совершенствованию умственных и деловых качеств чиновников, но и нравственности. И хотя этот ненавидимый косной чиновничьей массой закон был отменен в 1834 г., он сыграл свою роль в выработке критериев, которым должен был отвечать облеченный властью и исполненный чувства долга ответственный государственный человек. По авторитетному мнению современников он способствовал повышению культурного уровня чиновников.