Тема 9. Механизмы санации и банкротства в системе управления государственной и муниципальной собственностью

Впервые положения о проведении восстановительных процедур в отношении государственных предприятий появились в Указе Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур». В Указе предусматривался административный порядок объявления государственных (а также предприятия, в уставном капитале которых доля государственной собственности составляет 50 и более процентов) предприятий неплатежеспособными. После признания таких предприятий банкротами предусматривалось применение к ним «специальных процедур ликвидации, включая реорганизацию и иные меры, направленные на оздоровление экономического и финансового состояния предприятий». Однако, неясно, каким образом могла содействовать оздоровлению ликвидация. Этот закон утратил силу.

В настоящее время в российском законодательстве действует Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 года № 127 – ФЗ (принят ГД ФС РФ 27 сентября 2002). В главе II указано предупреждение банкротства. Статья 30 описывает меры по предупреждению банкротства организации, где сказано, что в случае возникновения признаков банкротства, установленных настоящим ФЗ, руководитель должника обязан направить учредителям должника, собственнику имущества должника-унитарного предприятия сведения о наличии признаков банкротства. Учредители (участники) должника, собственник имущества должника - унитарного предприятия, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом, обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. В целях предупреждения банкротства организаций учредители (участники) должника, собственник имущества должника - унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом принимают меры, направленные на восстановление платежеспособности должника. Меры, направленные на восстановление платежеспособности должника, могут быть приняты кредиторами или иными лицами на основании соглашения с должником. Статья 31 определяет санацию. Учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника - унитарного предприятия, кредиторами и иными лицами в рамках мер по предупреждению банкротства должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (досудебная санация). Должник или иные лица могут принять на себя обязательства в пользу лиц, предоставивших финансовую помощь.

Если рассматривать санацию предприятия, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то она будет осуществляться следующим образом. Когда нужно реорганизовать долг предприятия, производится санация без изменения юридического лица. Для предприятий, которые находятся в государственной и муниципальной собственности выделяются деньги на погашение долга из бюджета. Если предприятие пребывает в глубоком кризисе, то санация осуществляется рядом процедур, путем изменения организационно-правовой формы деятельности. Этими процедурами могут быть передача в аренду и приватизация. Они используются для санации государственных предприятий. Рассмотрим их поподробней.

Аренду в научной литературе иногда называют приватизацией управления и направлено на преодоление низкой эффективности предприятия. Передается госсобственность трудовым коллективам (или другим лицам) на возмездных началах, т.е. за плату. Как правило, на сдачу предприятия в аренду проводится конкурс. Сейчас в России такая практика постепенно прививается, реализуют ее государственные унитарные предприятия. Соединение в основной массе элементов собственности государства и арендатора означает по существу создание предприятия, основанного на смешанной собственности. При аренде с последующим выкупом арендатор постепенно переводит госсобственность в частную или коллективную. Получила широкое распространение аренда госимущества без права его выкупа, а также доверительное (трастовое) управление, когда предприятие обеспечивается залогом и имеет большую экономическую свободу и независимость. Аренда без права выкупа широко распространена в России. Причем не всегда это делается легально, хотя для многих бюджетных учреждений это становится основной статьей дохода.

Передача муниципального имущества различным организациям для использования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов непосредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов - надежным источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом экономического развития территории. Наиболее распространена аренда муниципального недвижимого имущества: зданий, помещений, земельных участков. Значительно реже заключаются договоры аренды движимого имущества и уже совсем редко аренда действующих муниципальных предприятий.

Нормативно-правовые акты, регулирующие передачу в пользование и владение государственным и муниципальным имуществом, можно назвать следующие:

• ФЗ РФ «О защите конкуренции» (ст. 17.1);

• Приказ ФАС РФ от 10 февраля 2010 г № 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса" (вместе с "Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества") (5 марта 2010 г. вступил в силу).

В Приложении 1 Приказа ФАС России № 67 прилагаются Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Можно выделить следующие положения Приложения.

Базой для принятия решений по договорам аренды должна стать рыночная стоимость объектов недвижимости. Для этого необходимо составлять реестры начальной стоимости объектов, которая и станет основой для определения конкурсной арендной платы и правильности платежей за арендуемое имущество.

Четкое определение контрольных функций органов управления государственным имуществом, прав и обязанностей должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью позволит обеспечить эффективность арендных отношений всех участников предпринимательской деятельности, включая государство.

Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности может быть строго определена как по характеру объектов государственной собственности, так и по способам и формам государственного контроля за ней.

Для анализа и принятия соответствующих решений необходимо обобщать конкретные факты использования аренды государственной собственности с нарушениями действующего законодательства.

В связи с тем, что в соответствии с Законом РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. № 2872-1 арендатор может передавать свои арендные права в залог без согласия арендодателя (в том числе и государства, если договор аренды заключен с правомочными государственными органами), если иное не предусмотрено договором аренды, возникает возможность многократного перезалога арендных прав с утратой целей, которые были первоначально определены договором аренды.

Этот и другие вопросы аренды государственной собственности еще требуют своего урегулирования.

Для защиты государственного имущества, передаваемого в аренду, от рисков, а также в целях компенсации за утраченное государственное имущество, переданное в аренду, следует ввести обязательное страхование недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, чтобы обеспечить внебюджетную компенсацию нанесенного ему ущерба.

О приватизации государственного и муниципального имущества сказано в ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В законе дается определение приватизации. Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2. продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4. продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5. продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6. продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7. продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8. продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9. внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Оценка стоимости объектов приватизации должна осуществляться комиссией по приватизации по одному из двух вариантов: на основе рыночной оценки или определения его балансовой стоимости.

Приобретение государственной собственности - это приобретение покупателем права на получение дохода от использования всего имущества предприятия. Покупатель должен оплачивать не номинальную стоимость имущества (часто символическую), а должен выплатить доход, который могло бы получить государство от использования целостного имущественного комплекса. Покупатель, поэтому может рассчитывать не на весь доход, приносимый объектом государственной собственности, а только на его прирост за счет более эффективного использования ресурсов. К сожалению в российской практике это не соблюдалось. И причина здесь кроется не в ошибке законодательных органов, а в конкретной заинтересованности отдельного круга лиц в занижении рыночной стоимости предприятий.

Можно рассмотреть пример. Государству принадлежало около 400 ФГУП Минобороны РФ. С 1993 по 2001 гг. 87 унитарных предприятий Минобороны были обанкрочены, износ основных производственных фондов тогдашних предприятий составлял 80%, большинство ФГУП убыточны. Госзаказы были не в состоянии обеспечить их стабильное существование, поэтому имели место часто незаконные, теневые виды деятельности: продажа имущества, сдача в аренду основных средств и др. Естественно, от такой деятельности государство никакого дохода не получало. Поэтому особенно важной является задача трансформации ФГУП или другими словами - реорганизация. У этой задачи были два направления:

1. Образование казенных предприятий (предприятиям предоставляются различные льготы, их деятельность относительно стабильна, существует возможность оказания платных услуг для внешней рыночной среды);

2. Образование акционерных обществ (данный способ наиболее был выгодным для госбюджета, т. к. 100% акций вновь создаваемого предприятия принадлежало государству).

Для проведения трансформации унитарные предприятия должны предоставить в Минимущество показатели своей деятельности: выручку, чистую прибыль, чистые активы. Из этих данных будет сформирован реестр показателей эффективности деятельности унитарных предприятий и представлен потенциальным покупателям.

Контрольные вопросы к разделу III:

1. Что такое государственный бюджет?

2. Уровни бюджетной системы Российской Федерации?

3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации?

4. Что такое государственный (муниципальный) внебюджетный фонд?

5. Что такое государственные инвестиции?

6. Что включает в себя инвестиционный климат территории страны (региона, муниципального образования)?

7. Роль инвестиций в экономике государства?

8. Что такое государственная инвестиционная политика?

9. Что такое санация?

10. Какие процедуры банкротства существуют?