Тема 6. Управление государственными и муниципальными предприятиями

Объективная потребность сохранения государственного сектора экономики обусловлена необходимостью обеспечения потенциала для решения ограниченного круга стратегических и социально-ориенти­рованных задач. В то же время решение указанных задач должно осуществляться одновременно с оптимизацией как системы управления госсектором, так и его структуры. Поэтому наряду с последовательным сокращением количества унитарных предприятий и постепенным отказом от использования права хозяйственного ведения, одной из основных задач политики государства в области управления государственным имуществом было и остается повышение эффективности управления унитарными предприятиями, сохранение которых объективно необходимо в интересах государства.

В соответствии со статьей 294 ГК РФ, юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:

право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в том числе права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ);

право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ);

с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ);

право на защиту владения, в том числе против собственника (ст. 305 ГК РФ) и другие права.

Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:

дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ);

право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ);

право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ и Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях).

Говоря об организационно-правовой форме унитарных предприятий, выделим их основные характеризующие признаки, вытекающие из норм ГКРФ:

владение имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а не на праве собственности;

неделимость имущества на доли (паи);

специальная правоспособность, выражающаяся в четком установлении предмета и целей деятельности;

свободное владение, пользование и распоряжение движимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении;

свободное владение и пользование и ограниченное – с согласия собственника – распоряжение недвижимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении;

ответственность предприятия по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным ему на праве хозяйственного ведения.

Наряду с этими признаками необходимо обратить внимание на некоторые иные важные особенности, затрагивающие взаимоотношения унитарных предприятий с их учредителями, в частности:

субсидиарная ответственность учредителя – государства, муниципального образования по долгам унитарного предприятия в случае недостаточности имущества последнего для погашения долгов, в том числе в случае дачи им обязательных указаний, повлекших убытки унитарного предприятия (ч. 3 ст. 56 ГК РФ);

обязанность учредителя – государства, муниципального образования принимать меры к предупреждению банкротства унитарного предприятия (ст. 26, 27 Федерального закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)»);

отсутствие обязанности проведения аудиторских проверок годовых отчета и баланса.

К числу наиболее существенных проблем, связанных с деятельностью унитарных предприятий, требующих по возможности быстрого и комплексного решения, относятся следующие:

прекращение непосредственного финансирования (дотирования) деятельности унитарных предприятий и перевод их на самоокупаемость с одновременным субсидированием (доплаты, льготы, освобождения) потребителей их услуг в тех случаях, когда это необходимо (переход от дотирования предприятий к адресной социальной помощи отдельным слоям населения);

расширение прав учредителей унитарных предприятий по контролю за деятельностью этих предприятий путем введения органов с широкими контрольными полномочиями;

снижение издержек унитарных предприятий, в частности, путем отказа от установления тарифов на их услуги в зависимости от издержек, путем оптимизации организационных структур, управленческих и технологических процессов, а также создания системы мер по стимулированию сокращения издержек.

Все ГУП можно разделить на четыре категории.

1. Предприятия, которые изначально и неизбежно убыточны. Очевидно, что в эту категорию будут входить предприятия, оказывающие населению обязательные услуги, которые в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления должны предоставляться бесплатно.

2. Предприятия, имеющие возможность осуществления частичного хозяйственного расчета. В эту категорию входят предприятия, оказывающие обязательные услуги населению и имеющие возможность получения доходов. Такая возможность появляется в случаях, когда:

услуги частично оплачиваются потребителем;

определенный объем услуг предоставляется бесплатно, сверх этого объема услуги предоставляются на платной основе;

услуги и товары могут продаваться на коммерческой основе, но их социальная значимость требует установления предельного уровня тарифов и цен в зависимости от платежеспособности населения.

3. Полностью самофинансируемые предприятия, услуги которых в полном размере оплачиваются потребителем на уровне себестоимости.

4. Предприятия, которые учреждаются в расчете на их коммерческий успех. При этом преследуются две цели: производство товаров и услуг, в которых нуждается население, если нет предприятий соответствующего профиля иных форм собственности, и получение дополнительных доходов в местный бюджет.

Вообще создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) ГУП, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть задачей органов управления. Для этого существует негосударственный сектор. Кроме того, не следует создавать предприятия в сферах, где уже функционируют частные предприятия. Таким образом, все ГУП как объекты финансирования условно делятся на категории, в отношении каждой из которых субъектами финансирования должна проводиться самостоятельная финансовая политика.

Второй вопрос касается того, из каких источников могут быть получены средства для финансирования ГУП и кто принимает решение о финансировании этих организаций из конкретного источника.

В качестве источников финансирования ГУП могут выступать:

1) средства местного бюджета, т. е. средства налогоплательщиков;

2) средства внебюджетных фондов;

3) средства независимых фондов (образованных без участия органов управления);

4) средства финансово-кредитных организаций (привлеченные средства);

5) средства предприятий (самофинансирование);

6) средства других юридических лиц (привлеченные);

7) средства физических лиц (займы, сборы, платежи и др.).

Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении ГУП будет определяться условиями наличия интересов или обязанности. Укрупнено условия могут быть сформулированы следующим образом:

1) обязанность финансировать;

2) участие в прибыли;

3) получение процентов на кредит;

4) совпадение целей;

5) получение части продукции;

6) получение услуг.

В зависимости от вида организации, от лица которой выступает субъект финансирования, для получения финансирования может потребоваться выполнение одного или нескольких условий. Рассмотрим возможные варианты поведения различных субъектов финансирования.

Органы местного самоуправления, являющиеся основным субъектом финансирования муниципальных предприятий и одновременно их собственником, руководствуются различными условиями в зависимости от категорий (по введенной ранее классификации) финансируемых организаций.

По отношению к предприятиям первой группы, оказывающим населению обязательные услуги, которые в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления должны предоставляться бесплатно, органы местного самоуправления должны исходить из обязанности их финансирования. При этом государство обязано закрепить за местным бюджетом необходимые доходные источники: минимизация расходов на финансирование предприятий этой группы возможна за счет проведения политики повышения эффективности деятельности и рационализации расходов, иначе говоря, за счет экономии, изменения технологий, повышения дисциплины и культуры труда и других организационных и технических мероприятий.

Предприятиям второй группы, оказывающим обязательные услуги населению, но имеющим возможность получения самостоятельных доходов, из бюджетных средств возмещаются расходы на оказание бесплатных услуг и разница между реальной стоимостью и фактической ценой частично оплачиваемых услуг. Остальные средства зарабатываются предприятиями самостоятельно. Финансовая политика органов местного самоуправления по отношению к предприятиям этой группы заключается в обязательном бюджетном финансировании заведомо убыточной части деятельности (оказание бесплатных и частично оплачиваемых услуг), рационализации расходов в этой части и создании условий и стимулов для самостоятельного зарабатывания средств предприятиями для частичного, а в идеальном варианте полного самофинансирования. Как один из механизмов рационализации расходов можно предложить регулярную корректировку тарифов и цен в зависимости от эффективности деятельности предприятия и платежеспособного спроса населения.

Третья группа предприятий может и должна существовать за счет собственных средств. В отношении этих предприятий может проводиться политика на переход их в категорию прибыльных предприятий, за исключением тех случаев, когда органы местного самоуправления, осуществляя свою социальную политику, сознательно устанавливают цены и тарифы на уровне себестоимости товаров и услуг.

Финансирование предприятий четвертой группы, учреждаемых в расчете на коммерческий успех, из бюджетных средств принципиально недопустимо, так как тогда полностью теряется смысл их создания и существования. Здесь условием финансирования может быть участие в прибыли. Исключение может составлять лишь случай, когда такого рода предприятие является единственным на конкретной территории производителем товаров (услуг) определенного вида и эти товары не могут быть поставлены по приемлемой цене из других мест. В отношении предприятий этой группы финансовая политика органов управления должна быть очень гибкой. Нельзя предоставлять таким предприятиям полную свободу распоряжения полученными доходами, потому что их основная задача – пополнение казны, но нельзя и полностью забирать заработанные средства, иначе пропадет стимул к эффективной деятельности. Кроме того, нельзя в погоне за прибылью устанавливать высокие цены и тарифы на товары и услуги, производимые предприятиями для населения, даже если рынок позволяет это сделать. Все-таки основная функция местной власти – социальная.

Финансирование предприятий из средств различных фондов возможно в тех случаях, когда цель и деятельность соответствующих организаций совпадают.

Финансово-кредитные организации очевидно будут руковод­ствоваться условием получения процентов на предоставляемый кредит. Важно при этом, чтобы органы управления, прибегая к услугам финансово-кредитных организаций для финансирования ГУП, руководствовались правилом, что использование заемных средств допустимо только в целях развития (на капитальные вложения). Все другие организации и физические лица могут быть рассмотрены как потенциальные инвесторы в одном из следующих случаев:

расчет на участие в прибыли (для прибыльных предприятий);

расчет на получение части товаров и услуг (долевое участие в строительстве жилья, объектов энергоснабжения и т. п.).

Таким образом, существуют следующие условия для создания ГУП.

1. Соответствие предмета их деятельности предметам и функциям управления, т. е. в направленности на обеспечение жизненно важных потребностей населения территории, предоставление населению обязательных социально значимых услуг.

2. Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобре­таемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также с размерами и возможностями (в первую очередь, финансовыми) самого территориального образования. Соразмерность должна оцениваться с учетом объема планируемых и потребных к предоставлению услуг, а также стоимости предоставления услуг в случае создания предприятия и, по возможности, при организации предоставления услуги иными способами. Учету подлежит также требуемый объем участия города (включающий не только предоставление бюджетного финансирования, но и стоимость предоставляемого имущества, расходов по организации деятельности и контроля со стороны органов управления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности унитарного предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом, и номенклатурой предоставляемых им услуг.

3. Недопустимость создания и сохранения муниципальных пред­приятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия-конкуренты.

4. Четкое определение и ограничение ответственности учредителя (города) по долгам создаваемого предприятия.

Одной из сложных проблем является контроль за деятельностью унитарных предприятий и, в частности, расходование бюджетных средств в случаях, когда учредитель осуществляет полное или частичное финансирование деятельности унитарных предприятий в виде дотаций, льгот и др.

Следует отметить, что каждое предприятие, в том числе и муниципальное, должно обладать большой степенью хозяйственной самостоятельности. Эта предпринимательская свобода, безусловно, необходимая для успешного ведения дела, достигается, как правило, в первую очередь, организационно-правовыми методами, в частности – выбором организационно-правовой формы предприятия и формой и содержанием договоров, заключаемых предприятием с контрагентами, в том числе и с органами, осуществляющими его финансирование.

Такая свобода предоставлена муниципальным предприятиям в России Гражданским кодексом РФ (в частности, разделами, регулирующими статус юридических лиц, имущественные правоотношения, и положениями обязательственного права). Уместно заметить, что в этом отношении муниципальные предприятия в России, создаваемые и действующие в соответствии с законодательством только как юридические лица (со всеми вытекающими из этого статуса компетенциями), обладают гораздо большей свободой в принятии решений и деятельности, нежели аналогичные предприятия во многих западных странах.

Так, в ФРГ, к примеру, в настоящее время существуют специальные правовые формы организации муниципальных предприятий (собственное предприятие муниципалитета, управляемое предприятие муниципалитета), которые ведут к сравнительно низкой степени самостоятельности, недостаточному предпринимательскому интересу, недостаточно гибкому реагированию на изменения. В связи с этим в ФРГ и в других странах Европы все большее количество муниципальных предприятий организуется в форме хозяйственных обществ (акционерных обществ и, в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью). Общим, однако, для предприятий любых организационно-правовых форм с участием публичной власти является то, что в них всегда создаются коллегиальные органы по управлению и контролю за деятельностью.

Город, выступающий, с одной стороны, в качестве учредителя муниципального предприятия, с другой – в качестве органа, ответственного за реализацию соответствующих социально значимых функций, реализация которых возлагается им на это предприятие, и, наконец – во многих случаях – в качестве органа, дотирующего деятельность предприятия за счет средств бюджета, должен иметь право контроля:

соответствия деятельности предприятия его уставным задачам;

правильности расходования средств, предоставляемых предприятию из местного бюджета в той или иной форме;

в соответствующих случаях – обоснованности и уровня устанавливаемых предприятием цен и тарифов (монополии, социально значимые тарифы);

законности и экономической целесообразности сделок с имуществом, являющимся собственностью города.

Контроль унитарных предприятий должен, однако, сочетаться с невмешательством городских органов в оперативную хозяйственную деятельность, которая относится к исключительной компетенции самого предприятия (ст. 113 ГК РФ, определяющая в качестве единственного органа управления унитарным предприятием его руководителя – директора). В связи с этим возникает вопрос о поиске такой формы контроля, которая соответствовала бы обоим названным критериям.

Таким образом, как для государства, так и для руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий более предпочтительным вариантом станет акционирование, поскольку акционерное общество является более понятной и прозрачной организационно-правовой формой коммерческой организации как для его акционеров, так и для сторонних инвесторов.

Контрольные вопросы по разделу II

1. Что такое приватизация?

2. Когда был принят первый закон о приватизации?

3. Какой закон на сегодняшний день регулирует процесс приватизации?

4. Функции управления государственной недвижимостью?

5. Какие объекты относятся исключительно федеральной собственности?

6. Какие объекты федеральной собственности могут передаваться в государственную собственность национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований?

7. Классификация государственной недвижимости по функциональному назначению?

8. В чем отличие права хозяйственного ведения и право оперативного управления?

9. Категории государственных унитарных предприятий?

10. Источники финансирования государственных унитарных предприятий?