Глава 6.5. ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЯПОНИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ПРИНЦИПЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ —

исходные идеи и понятия, посредством которых формируются и регулируются наиболее существенные правовые, ор- ганизационно-кадровые и организационно-управленческие отношения в системе дипломатической службы.

РОТАЦИЯ КАДРОВ — непрерывное обновление дипломатического персонала, процедура перемещения служащих по горизонтали или на новую должность с целью сохранения и приумножения профессионального опыта и основных профессионально-квалификационных ценностей.

МЕРИТОКРАТИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР РАБОТЫ С ПЕРСОНАЛОМ — регулирование кадровых процессов и принятие кадровых решений, основанные на учете уровня знаний, квалификации и нравственных качеств работников.

Дипломатическая служба Японии — один из видов государственной службы, создана в целях выполнения государственных задач в области внешней политики страны. Она подчинена общим законам и принципам, принятым в сфере государственной службы. Хотя имеет, конечно, свою специфику, свои отличительные черты и особенности, связанные с особенностями предмета ее деятельности — практического решения самых разнообразных вопросов взаимоотношений Японии с зарубежными государствами и регионами, обеспечения международного авторитета и влияния страны.

1. Становление дипломатической службы Японии

Как государственный институт дипломатическая служба Японии начала формироваться достаточно давно — сразу же после «реставрации МЭЙДЗИ» в 1868 г. Произошедшие демократические перемены прекратили продолжавшуюся более двух с половиной веков самоизоляцию Японии от остального мира. Вскоре было создано Министерство иностранных дел, начали учреждаться дипломатические представительства, прежде всего в Западной Европе и Соединенных Штатах Америки. Первая дипломатическая миссия Японии в России появилась в 1874 г. Решали они как политические, так и экономические проблемы международного сотрудничества страны. Значительное место занимали вопросы внешней торговли, выдачи виз и лицензий, ведения нотной переписки и информационной работы.

В эти же годы стала складываться своя система формирования кадрового состава дипломатической службы. Для поступления на службу во внешнеполитическое ведомство необходимо было сдать специальный экзамен.

Современная структура дипломатической службы Японии сложилась к концу 50-х годов. В стране была введена основанная на демократических принципах единая система государственной службы. Для работников дипломатической службы так же, как и для других государственных служащих, был установлен особый статус, не

372

предусматривающий права на создание профсоюзов, ведение переговоров по вопросам трудовых отношений с администрацией, а также проведение забастовок. В свою очередь государство гарантировало им социальную защиту. Для этой цели в Японии было создано специальное учреждение — Кадровое агентство — для заведования всем комплексом вопросов, касающихся государственных служащих — найм на работу, продвижение по службе, оплата труда, социальное и пенсионное обеспечение.

Закон об организации государственной администрации (1948 г.) определил основы организационной структуры государственной службы, типы государственных учреждений (министерства, управления на уровне министерств, комиссии и т.д.). В соответствии с этим законом действует Администрация кабинета министров (ранее — секретариат), которая координирует работу всех государственных учреждений, включая МИД.

Параллельно формировалось специальное законодательство, регулирующее дипломатическую службу. Прежде всего Закон «Об учреждении министерства иностранных дел» от 1 декабря 1951 г. и Закон «О дипломатических служащих» от 31 марта 1952 г. В них получили полномасштабное закрепление не только статус и общие принципы (эффективность, сплоченность, инициативность) дипломатической службы, ни и важнейшие положения и нормы, регулирующие вопросы ее организации и кадрового обеспечения: должностной структуры, должностного статуса чиновника и оплаты его труда, карьерного продвижения и выслуги лет, трудовой дисциплины, пенсионного обеспечения.

Законодатель определил основные задачи МИД, сферу его компетенции и полномочий, организационную структуру, необходимые условия для успешного выполнения возложенных на него задач. Было введено в практику специальное понятие дипломатическая служба, как вид государственной службы, специально созданной для обеспечения высокоэффективного ведения внешних дел.

С точки зрения законодательства задачи дипломатической службы, соответствуют задачам министерства в целом и подразделяются на две группы: государственноадминистративные и ведомственные.

Первая группа предполагает решение следующих задач:

—разработка проектов и осуществление принятых внешнеполитических программ

ипланов;

—защита и продвижение государственных интересов Японии в экономической области, прежде всего в сфере торговли и мореплавания;

—внешнеполитическое содействие экономическому и научно-техническому сотрудничеству;

—обеспечение всех процедур формирования, направления и приема дипломатических и консульских представителей;

—проработка текстов договоров и других международных договоренностей, организационно-правовое и политическое обеспечение их заключения;

—организация и участие в международных конференциях;

—страноведческие исследования;

—распространение информации по внешней и внутренней политике Японии, развитие культурных связей с зарубежными странами;

—защита интересов граждан Японии за рубежом, а также содействие выезду граждан Японии за рубеж.

Ведомственные задачи были определены в соответствующих статьях закона «Об учреждении министерства иностранных дел» (1951 г.) и закона «О дипломатических служащих» (1952 г.). Они характеризуются весьма подробно и составляют своего рода «Кодекс действий» дипломатических служащих и МИД в целом. Кодекс включал более сорока пунктов и положений.

В первую пятерку входят такие положения, как:

—хранение договоров и других дипломатических документов;

373

—ведение дипломатического архива;

—ведение дипломатической и посольской переписки;

—кадровое обеспечение дипломатии, прием и направление дипломатических и консульских работников в соответствующие зарубежные страны, соблюдение дипломатического протокола;

—проведение мероприятий, касающихся награждения иностранных представителей, а также получения зарубежных наград гражданами Японии.

Далее идут меры ведомственного характера, необходимые для выполнения государственно-административных задач, указанных в ст. 3 Закона 1951 г. Среди них и такая функция, как выдача служебных и туристических паспортов гражданам Японии, отправляющимся за рубеж.

Важная роль отводится вопросам анализа информации о двусторонних отношениях Японии, внешнеполитических и внутриполитических событиях в зарубежных странах, а также публикации официальных сообщений на эту тему.

Для выполнения государственно-административных и ведомственных задач требовалась соответствующая сфера компетенции. И она тоже была определена специальной статьей 5 закона «Об учреждении министерства иностранных дел» 1951 г. В соответствии с этой статьей МИД Японии получил полномочия вести от имени правительства Японии переговоры с правительствами иностранных государств, участвовать в международных организациях и международных конференциях, готовить и производить обмен верительными, отзывными и другими дипломатическими грамотами, связанными с дипломатическими назначениями.

Согласно японскому законодательству, среди государственных ведомств Японии

только МИДу было дано право заключать договоры и соглашения с зарубежными странами и ведомствами. Другие японские министерства таким правом не обладали и не

обладают сегодня.

В настоящее время МИД Японии считается одной из самых монолитных и элитарных государственных структур. Здесь особо чтут исторические традиции. Многие протокольные церемонии, в частности, с участием императора, сохраняются в прежнем виде уже много лет.

Об авторитете МИД Японии свидетельствует и тот факт, что он стал одним из немногих министерств, которые подверглись минимальным изменениям в ходе крупной административной реформы государственного аппарата, осуществленной 6 января 2001 года.

16 июля 1999 г. была утверждена новая редакция Закона «Об образовании МИД Японии». Закон стал более лаконичен и приближен к реалиям нынешней внешнеполитической деятельности Японии как второй экономической державы мира, имеющей солидный политический авторитет в международном сообществе. В целом же прежними остались: перечень целей и задач внешнеполитического ведомства; сфера компетенции; организационная структура. Но вот формулировки стали более современными, гибкими, уважительными. Например, главные ведомственные функции предполагают а) создание благоприятной международной обстановки; б) содействие сохранению стабильного и безопасного мирового сообщества; в) поддержку и развитие сбалансированных международных связей; г) конструктивное стремление дипломатического ведомства к продвижению интересов Японии и японского народа в мировом сообществе.

Но вот ведомственные функции выстроены несколько в ином порядке. Сначала сформулированы приоритеты Японии во внешней политике:

—обеспечение безопасности японского государства;

—внешнеэкономические связи;

—экономическое сотрудничество;

—международные культурные и другие обмены.

374

За МИД сохранились прежние функции в части участия в международных организациях и конференциях, заключения договоров и их выполнении, сбора и анализа внешнеполитической информации, проведения исследований о зарубежных странах и организациях, защиты и продвижения экономических интересов Японии, визовых, консульских и протокольных функций. В полном объеме сохранена функция пропаганды японской культуры в зарубежных странах.

Третий раздел закона посвящен организационной структуре министерства. Определено, что в министерстве, помимо министра, должны быть назначены два его заместителя и шеф протокола. Это законодательное положение введено с учетом специфики работы МИД. Один из заместителей министра курирует политические вопросы, другой — экономические. Особый статус шефа протокола необходим в связи с большим количеством проводимых официальных мероприятий по приему в Японии глав зарубежных государств и других высокопоставленных делегаций. Остальная штатная структура министерства строится на основе общих законодательных положений, регулирующих государственную службу Японии в целом.

Кроме этого в третьем разделе содержатся статьи, касающиеся японских загранучреждений. Ими являются посольства, миссии, генеральные консульства, консульства и правительственные представительства. Их главами в соответствии со ст. 9 Закона являются чрезвычайные и полномочные послы, чрезвычайные и полномочные посланники, генеральные консулы, консулы в ранге чрезвычайных и полномочных послов.

Реализация указанных законодательных положений осуществляется с учетом конкретной ситуации, однако их базовые компоненты остаются неизменными.

2. Реализация функций МИД как основа прохождения дипломатической службы

Как уже было сказано, на МИД Японии возложены функции реализации внешнеполитического курса страны, проведения внешнеэкономической дипломатии, развития отношений Японии с зарубежными государствами в культурной, гуманитарной и других областях. Достаточно сказать, что любое соглашение, заключаемое с зарубежным государством в какой-бы то ни было области (политика, экономика, наука, техника, охрана окружающей среды и т.д.) и составляющее международную договоренность Японии, может, согласно японскому законодательству, подписываться только министерством иностранных дел. Въезд в Японию и выезд из нее как иностранных граждан, так и самих японцев, контролируется МИД. В отношении иностранцев этот контроль осуществляется через систему выдачи виз, в отношении японских граждан — через систему выдачи загранпаспортов.

На основе законодательных положений министерство формулирует для себя следующие задачи:

—развитие концепции международного сотрудничества;

—обеспечение национальной безопасности;

—развитие экономического сотрудничества с зарубежными странами;

—обеспечение политических контактов между Японией и зарубежными государствами на высшем, высоком и других уровнях;

—подготовка к подписанию международных договоров;

—защита японских граждан за рубежом;

—распространение среди японского населения правильного понимания японской внешней политики и задач в области развития контактов с зарубежными государствами.

Структуру Министерства иностранных дел можно представить следующим образом (см. схему).

В МИД Японии действует принятая в государственном управлении Японии трехуровневая структура организации: министр—департамент (управление) — отдел.

375

Министерский уровень в Японии приравнивается к политическому, в связи с чем в последние десятилетия сложилась прочная практика назначения на должность министра

не кадрового дипломата, а известного политика, являющегося членом правящей партии и депутатом парламента. На этом уровне визируются проекты правительственных решений по внешнеполитическим вопросам, утверждаются кадровые назначения и другие ведомственные распоряжения.

Содействие в осуществлении руководства министерством оказывают министру также депутаты парламента. Их посты имеют статус так называемых «парламентских заместителей министра иностранных дел». Причем эти посты делятся на две категории — «статс-секретари» и «парламентские секретари».

В МИД работают два статс-секретаря. Они могут замещать министра в случае его отсутствия в стране и участвовать в процессе принятия государственных решений. Парламентские секретари (их трое) могут присутствовать вместо министра на заседании парламентских комиссий, давать ответы на вопросы депутатов. По просьбе министра они также формулируют рекомендации по конкретным внешнеполитическим вопросам.

Во внутриведомственном управлении ключевую роль играет первый заместитель министра иностранных дел. Это самый высокий пост, который может занять карьерный

дипломатический служащий — особая категория государственных служащих, сдавших экзамен повышенной сложности и допущенных к замещению главных и высших должностей в Министерстве иностранных дел и официальных представительствах Японии за рубежом. Все служебные вопросы, требующие утверждения министра, проходят через него. Кроме того, первый заместитель участвует в согласовании проектов правительственных решений на специальном совещании первых заместителей министров, которое проводится накануне заседания кабинета министров.

Содержательную часть внешнеполитических решений обобщают два кадровых заместителя министра иностранных дел, курирующих, соответственно политические и экономические вопросы.

Вопросами, касающимися общего управления министерством, занимается секретариат министра. В него входят кадровый отдел, отдел информационной связи, отдел бухгалтерского учета, отдел по вопросам загранучреждений, отделы по связям с прессой и другие отделы.

Секретариат министра имеет статус департамента и мало того — занимает место головного департамента министерства. Другие департаменты составляют второй уровень организационной структуры МИД. Каждый из них ведет конкретное направление внешней политики — территориальное или функциональное, разрабатывает и практически реализует меры в данной области.

376

МИНИСТЕРСТВО ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ

Департамент

внешнеполитического анализа и планирования

Территориальными департаментами являются департамент Северной Америки, департамент Европы, департамент Азиатско-Тихоокеанского региона и т.д. Функциональными — департамент общих внешнеполитических проблем, договорный департамент, департамент экономического сотрудничества и т.д.

Департамент возглавляет генеральный директор. Он несет ответственность за подготовку содержательной части внешнеполитических решений, утверждает подготовленные в департаменте проекты решений и представляет их курирующему заместителю министра. В особых случаях генеральный директор может докладывать

377