1. Політико-територіальна організація

Конституція (ст. 5) говорить, що республіка єдина і неподільна, але визнає і заохочує місцеву автономію, вводить в підпорядкованих державі службах найширшу адміністративну децентралізацію, пристосовує принципи і методи свого законодавства до існування автономії і децентралізації. Детально територіальний устрій країни регулюється в розд. V Конституції (ст. 114 - 133) і конституційних і інших, включаючи обласне, законодавством, зокрема, Законом про устрій місцевої автономії 1990 р. (не поширюється на області зі спеціальним статусом) і Законом про компетенції комун і провінцій 1934 р.

Республіка ділиться на області, провінції і комуни. Останні включають міста або їх підрозділи та сільські населені пункти або їх групи. Всі ці політико-адміністративні одиниці в тій чи іншій мірі володіють автономією. На початку 90-х рр.. в Італії нараховувалися 20 областей (з них п'ять зі спеціальним статусом), 103 провінції і 8101 комуна. У 1993 р. в 5909 комунах проживало менше 5 тис. жителів у кожній, в 1742 комунах - від 5 до 20 тис., в 317 комунах - від 20 до 50 тис., в 68 комунах - від 50 до 100 тис., 40 комун мали чисельність населення від 100 до 500 тис. жителів, а шість комун - більше 500 тис.

Особливо широка автономія у о б л а с т е й, заснованих чинною Конституцією для подолання традиційного централізму влади , який склався в Італії після її об'єднання, що завершився в 1870 р., а особливо посилився в період фашистської диктатури (1922 - 1943 рр..). Примітно, що, як згадувалося вище, конституційні положення про обласну автономії після вступу Конституції в силу залишалися мертвою буквою більше 20 років, хоча лідирувала в післявоєнній політичному житті країни Християнсько-демократична партія вимога обласної автономії висунула ще в 1921 р.

Правда, області зі спеціальним статусом - Трентіно-Альто Адідже, Валь д'Аоста, Фріулі-Венеція Джулія, Сицилія і Сардинія - були утворені вже в 1945 - 1953 рр.. На відміну від інших областей їх статус неоднаковий. При цьому область Трентіно-Альто Адідже розділена на дві автономні провінції, автономний статус яких прирівняний до автономного статусу області.

Зазначені області мають особливі форми і умови автономії згідно з прийнятими ними спеціальним статутам, удержденним конституційними законами. Для перших трьох зазначених областей характерна наявність етнічних меншин, а другі дві представляють собою острова, котрі відрізняють особливостями життя і побуту населення, зокрема соціально-економічною відсталістю і сепаратистськими тенденціями. У Трентіно-Альто Адідже певну частину населення складають німецькомовні южнотірольци, а також ладини, в Валь д'Аоста - франкомовне населення, під Фріулі-Венеції Джулії проживають фріули і словенці. Статути особливих областей мають значні відмінності.

Наприклад, Статут Сицилії називає такі сфери регулювання, віднесені до відання області: сільське господарство і ліси, промисловість і. торгівля, містобудування, публічні роботи ненаціонального характеру, шахти, води, рибальство і полювання, туризм, що знаходиться в розпорядженні області майно, статус місцевих колективів та обласних установ, статус обласних чиновників і службовців, початкова освіта, музеї, експропріація власності з мотивів її суспільної корисності . До цих областей додані сфери конкуруючої компетенції з державою, а також питання, які область регулює на основі національного законодавства. Названа компетенція істотно ширше, ніж коло ведення звичайних областей, перерахований у ст. 117 Конституції.

Статути інших 15 областей відповідно до Конституції та законів республіки також визначають компетенцію і внутрішню організацію області, регулюючи, зокрема, право ініціативи і референдуму щодо обласних законів або адміністративних постанов та опублікування обласних законів та підзаконних актів. Статут приймається обласною радою абсолютною більшістю голосів його складу і затверджується законом республіки.

Конституція визначила 17 позицій, складових сферу законодавчої компетенції областей (місцева поліція, медичне обслуговування, місцеві музеї і бібліотеки, містобудування, транспорт обласного значення, сільське господарство і ліси, ремесла та ін.) Зазначений перелік може розширюватися конституційними законами. Звичайним законом республіка може уповноважити область на видання норм для проведення її законів у життя. У цій же сфері область виконує і адміністративні функції.

Вирішення питань виключно місцевого значення законами республіки передається провінціям, комунам чи іншим місцевим одиницям. Тут слід зазначити, що така передача може здійснюватися саме загальнодержавним законом, що являє собою гарантію місцевої автономії від регіонального централізму. Втім, Конституція зобов'язує області делегувати свої адміністративні функції провінціях і комунам чи іншим місцевим одиницям або звертатися до їх службам. Законом держава може делегувати області здійснення інших адміністративних функцій.

Області користуються фінансовою автономією у формах і межах, встановлених законами республіки, які координують її з фінансами держави, провінцій і комун. Область управомочена на стягування власних податків та отримання квот від державних податків відповідно потребам області у витратах, необхідних для виконання її нормальних функцій. Для вирішення певних завдань, особливо для розвитку півдня країни і островів, держава законом асигнує окремим областям спеціальні засоби. Область володіє власним майном у формі, встановленій законом республіки.

Конституція забороняє областям встановлювати мита на ввезення, вивезення або транзит між областями і взагалі приймати будь-які заходи, що перешкоджають вільному пересуванню осіб і речей між областями. Не може бути обмежено право громадян займатися професійною діяльністю, служити або працювати за наймом на будь-якій частині національної території.

У Конституції міститься перелік областей. Однак територія області розглядається в італійському праві лише як сукупність територій провінцій, що входять до її складу. Тому Конституція передбачає, що закон, який приймається за Заслушаніе обласних рад, може постановити про злиття існуючих областей або про створення нових областей з населенням не менше 1 млн. жителів, якщо це пропонують комунальні ради, що представляють не менше 1/3 зацікавленого населення, і пропозиція схвалено на референдумі більшістю цього населення. Шляхом референдуму і закону республіки по Заслушаніе обласних рад висунули відповідну вимогу провінції і комуни можуть бути відокремлені від однієї області і приєднані до іншої.

В цілому статус областей дає підставу для висновку про те, що політико-територіального устрою Італії притаманні деякі риси федералізму. У літературі у зв'язку з цим з'явився термін «регіоналізованих держава».

Провінції і комуни характеризуються Конституцією як автономні одиниці (enti) в межах принципів, встановлених загальними законами республіки, визначальними їх функції. Таким чином, якщо для кожної області видається спеціальний закон, то основи статусу провінцій або комун регулюються єдиним загальнодержавним законом, який ми вище згадали. Конституція визначає провінції і комуни також як одиниці (circoscrizioni) державної та обласної децентралізації. При цьому провінції в цілях подальшої децентралізації можуть підрозділятися на о к р у г а - одиниці з виключно адміністративними функціями. В даний час налічуються близько 100 провінцій і близько 8 тис. комун.

Зміна території провінції і установа нової провінції в межах області може бути здійснено законом республіки з ініціативи комун і по Заслушаніе відповідній області. Область по Заслушаніе зацікавленого населення може своїм законом засновувати на власній території нові комуни і змінювати їх межі та назви.

Законом 1990 були введені деякі критерії для утворення провінції, зокрема наявність мінімальної чисельності населення в 200 тис. жителів для порушення ініціативи комун; дана міра спрямована на те, щоб перешкодити швидкому збільшенню числа провінцій; проте видання цього закону спричинило проте освіту восьми нових провінцій.

Межі території комуни встановлюються обласним законом у відповідності з процедурою, ним же визначається; майже завжди ці закони передбачають пряму консультацію з населенням (референдум) для випадків злиття, утворення нових комун та ін На практиці вимога дотримання законодавчих норм часто веде до нерухомості комунальної організації, незважаючи на те, що комуни з чисельністю жителів менш 3 тис. осіб (їх близько 4700, або 59% від загального числа) не в змозі забезпечити функціонування відповідних комунальних служб, які відповідно до закону повинні в цих одиницях існувати. Закон 1990 дав певний стимул до об'єднання - найменші комуни можуть об'єднуватися, якщо при цьому буде досягнутий «поріг» у 10 тис. жителів.

Закон врегулював правове становище великих агломерацій, тобто сильно урбанізованих зон проживання, які до цього не мали будь-якого особливого статусу. У законі вони стали називатися метрополітенськой зонами (aree metropolitane). До видання названого акта в таких утвореннях основну роль грали найбільші комуни (іноді за чисельністю населення або площі більші, ніж провінція або навіть область), які, однак, мали той же статус, що і найменші комуни, що налічують до 300 жителів. До числа таких зон закон відніс Турин, Мілан, Венецію, Геную, Болонью, Флоренцію, Рим, Барі, Неаполь та інші, які мають відповідні характеристики, метрополітенськой зона включає два рівня місцевого самоврядування - метрополитенский місто (citta metropolitana) і комуни.

Встановлення меж названих зон покладено на відповідні області, які також повинні реорганізувати територіальні межі комун (з поділом головною комуни на кілька комун) та подати на розгляд національних органів пропозиції про утворення метрополітенскіх органів публічної влади. На область покладена і обов'язок розподілу функцій між метрополітенськой містом і комунами, що входять в цю зону (головним чином компетенція повинна передаватися від комун метрополітенськой місту). Щодо інших аспектів такі зони повинні користуватися статусом провінції (автономія, організація влади, виборча система, наявність служб, норми про фінанси).

У гірських зонах існують гірські спільноти, організовані в 1971 р. Місцеві колективи в цих частинах Італії користуються правами асоціативних комун, що володіють деякими специфічними функціями (зокрема, правами з розвитку гірських зон); цим співтовариствам можуть делегуватися функції комун з тим, щоб у перспективі відбувався процес злиття цих утворень.

Закон 1990 врахував ту обставину, що з центру важко встановити деталізований перелік функцій провінцій і комун, а крім того, значення конституційного принципу автономії областей також було враховано. Закон встановив, що задоволення «потреб одноманітного характеру» повинне залишатися у веденні областей, і визначив принципи розподілу компетенції між провінціями і комун.

До відання провінцій відійшли адміністративні функції межкоммунального характеру: захист грунтів, охорона і поліпшення навколишнього середовища, запобігання лих; захист і поліпшення водних і енергетичних ресурсів; охорона культурних цінностей і турбота про них; дорожнє будівництво і транспорт ; полювання і рибальство у внутрішніх водах; санітарні служби, служби гігієни та профілактики, зазначені національним та обласним законодавством; деякі питання, пов'язані з загальним і професійною освітою. В обов'язок провінції входить координація діяльності комун в економічній виробничої, комерційної, туристичній галузях, а також у соціальній, культурній та спортивній сфері.

На комуни покладено функції щодо задоволення особистих потреб людей - охорона здоров'я, соціальне забезпечення. У їх віданні і рішення територіальних проблем - містобудування, житла, створення індустріальних і торговельних зон та ін

На метрополітенськой міста, крім провінційних функцій, покладено функції з територіального планування своєї зони, дорожньому будівництву, організації руху і транспорту, захисту грунту, гідрогеологічної охорони, боротьби із забрудненням, отримання та розподілу енергії від водних джерел. До відання метрополітенскіх зон віднесено служби економічного розвитку, санітарії, школи та установи професійної освіти, а також міські служби метрополітенського рівня. Іншими словами, метрополітенськой зони стали являти собою провінції особливого роду.

У зв'язку з податковою реформою початку 60-х рр.., Скасувала місцеве оподаткування, фінансове становище місцевих органів дуже складно, хоча Закон 1990 р. і вказав перелік джерел доходів провінцій і комун: їх власні податки, додаткові і спільні з областю податки, збори, одержувані публічними службами; кошти, які передаються з національних та обласних джерел; доходи від інвестицій; інші доходи, включаючи доходи від майна комуни або провінції відповідно. Власних коштів у провінцій і комун недостатньо, і вони більшою мірою залежать у фінансовому відношенні від надходжень з державних і меншою мірою - з обласних джерел. Закон 1990 р., вказавши власні джерела, не скасував фінансової залежності, а лише встановив гарантованість в забезпеченні необхідних для провінцій і комун служб. Як уже зазначалося, цей закон в порівнянні з попереднім законодавством більш чітко визначив характер деяких джерел фінансування.

Італійське обласне і місцеве самоврядування не представляє собою структури на зразок «каскаду» - спускаються уступами рівнів управління, пронизують директивами центру. За Конституцією і законами, кожна одиниця автономна в колі свого ведення. Відсутня будь-яка влада, що віддає накази зверху нижчестоящим органам місцевого самоврядування. Держава здійснює щодо нього лише адміністративний нагляд. Проте законодавством передбачені можливості для узгодження рішень, координації дій різних територіальних одиниць. Таке узгодження може бути як горизонтальним (між одиницями одного рівня), так і вертикальним (між одиницями різних рівнів). У першому випадку можливе укладення різних угод та освіта консорціумів (consorzi) або спілок (unioni) комун, у другому - утворення «конференцій служб» і особливо висновок програмних угод (accordi di programma), запозичених з французької практики: між колективами різних рівнів укладається угода про проведення будь-яких спільних заходів зазвичай в нижчій територіальній одиниці і розподілі фінансування для цього.

Обласні органи публічної влади

Структура органів області визначена Конституцією (ст. 121). Така уніфікація говорить про сильний унітарістской крені в територіальній організації. В обов'язковому порядку кожна область має обласна рада, джунту та її голови, причому у відношенні «комплекту» органів не робиться будь-яких відмінностей між звичайними областями і областями з особливим статусом. Уніфікація виявляється і в тому, що республіка встановлює систему виборів, число обласних радників, положення про неизбираемости і несумісності посад з мандатом названих радників.

Іншими словами, області не вправі самі встановлювати свою форму правління; вони можуть у своїх статутах лише відтіняти деякі деталі у відносинах між органами області та в правилах їх діяльності.

Обласна рада здійснює законодавчу і регламентарную влада, приналежну області, та інші функції, покладені Конституцією та законами. Як зазначалося, він може вносити в палати Парламенту проекти законів. За Конституцією, ніхто одночасно не може полягати в обласній раді і будь-якої з палат Парламенту або також в іншому обласній раді. Обласні радники не притягуються до відповідальності за висловлені думки й голосування при виконанні своїх функцій.

Обласна рада обирає зі свого складу голову та президію, які керують його роботою. У раді створюються партійні об'єднання радників, постійні і тимчасові комісії.

Обласні ради зазвичай проводять на рік від двох до чотирьох чергових сесій; в деяких областях вони працюють протягом усього року. Надзвичайна сесія може бути скликана на вимогу голови джунти або визначеного статутом області числа обласних радників.

Право законодавчої ініціативи належить джунту, Радникам, а також провінційним радам і певному числу комунальних рад (зазвичай не менше п'яти). У деяких областях до числа суб'єктів цього права входять профспілки і представницькі організації інших соціально-професійних груп (підприємців та ін.)

Обласна джунта являє собою виконавчий орган області. Її голова та члени (асесори) обираються обласною радою зі свого складу таємним голосуванням у присутності не менше 2/3 загального числа радників. В областях, що нараховують до 1 млн. жителів, джунта, окрім голови, включає шість дійсних і двох запасних асессоров, в областях з числом жителів до 3 млн. - вісім-десять дійсних і чотирьох запасних, в крупніших областях - 10-12 дійсних і чотирьох запасних асессоров. Кожен асесор відповідає за певну сферу управління.

Джунта не володіє будь-якої особливої ??компетенцією стосовно обласній раді. Відносини між ними дуже нагадують відносини між парламентом і урядом в парламентарних республіках, причому в самому «чистому» вигляді таких республік. Компетенція джунти включає управління обласним майном, підготовку обласного бюджету та звіту про його виконання, підготовку законопроектів у рамках програм, схвалених радою, укладання контрактів на виконання робіт і послуг для області, контроль за державними службами та установами, що діють в галузі, а в термінових випадках прийняття заходів в залежності від побажань ради.

Що стосується голови джунти, то його функції мають головним чином представницький і виконавчий характер. Зокрема, голова промульгирует обласні закони і регламенти, а також видає декрети в адміністративній області на основі рішень ради та джунти. Голова джунти несе відповідальність перед обласною радою.