2. Стадии производства по предложениям, заявлениям граждан и обращениям организаций.

Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, как и любой другой вид административного производства, обладает стадийностью. Стадии формируются в соответствии с задачами производства, четкого правового закрепления не имеют и потому не являются достаточно бесспорной категорией.

Анализ норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» позволяет вести речь о трех основных стадиях производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления и одной факультативной:

- возбуждение производства по заявлению или предложению (подача обращения и его регистрация);

- рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения;

- обжалование вынесенного решения;

исполнение решения по заявлению.

Рассмотрим подробнее стадии производства по делу.

Возбуждение производства по заявлению или предложению (подача обращения и его регистрации). Данная стадия будет начальным этапом производства по заявлению или предложению, имеет предопределяющее значение для всего предварительного процесса. Рассматриваемая стадия состоит из этапов.

Первым этапом выступает направление предложения или заявления, которое будет являться поводом к возбуждению дела.

Обращения граждан по характеру их подачи под­разделяются на устные и письменные.

Устные обращения принимаются в ходе личного при­ема граждан руководителями государственных органов, органов местного самоуправления и уполномоченными на то должностными лицами. Информация об этом (часы приема и должности, фамилии и инициалы соответству­ющих должностных лиц) доводится до сведения граж­дан. При личном приеме гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в соответствующую кар­точку личного приема гражданина.

Если изложенные в устном обращении факты и об­стоятельства являются очевидными и не требуют допол­нительной проверки, то с согласия гражданина ответ ему может быть дан тут же в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема. В против­ном случае дается письменный ответ в установленном для этого порядке. Если в ходе личного приема гражда­нин «обратился не по адресу», то ему дается разъясне­ние: куда и в каком порядке ему следует обратиться по соответствующему поводу.

Письменные обращения подаются в орган или дол­жностному лицу в ходе личного приема граждан либо направляются по информационным каналам связи.

Обязательные требования, предъявляемые к пись­менному обращению:

1) должно содержать наименование государственного или муниципального органа, куда оно направляется, или фамилию, имя и отчество должностного лица или хотя бы должность соответствующего лица, ко­торому оно адресуется;

2) должно содержать указание фамилии, имени и от­чества (при наличии последнего) гражданина и эле­мент обратной связи — почтовый адрес, по которо­му следует направить ответ или уведомление о пере­адресации обращения;

3) должно содержать суть (содержание) самого обра­щения, его конкретную формулировку, т. е. конк­ретное предложение, заявление либо жалобу;

4) должно быть подписано с проставлением даты под­писи.

Невыполнение указанных требований, как правило, влечет следующие последствия согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

1. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11).

2. В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (ч. 4 ст. 11).

3. При получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11).

В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Если письменное обращение не содержит указания фамилии гражданина, его направившего, и почтовый адрес, по которому следует направить ответ (т. е. явля­ется анонимным), то такие обращения рассмотрению не подлежат, за исключением случаев, когда в них содер­жатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершив­шем — такие обращения подлежат направлению в соот­ветствующие государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Предложения, заявления подаются гражданами в те государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Граж­данин не обязан подробно знать компетенцию каждо­го из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща­ется. В случае письменного обращения с заявлением или предложением, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приём­ную того органа, в который он обращается.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в предложениях, заявлениях доказательств не может рассмат­риваться как основание для оставления обращений данного вида без рассмотрения.

Государственные органы либо органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, а также должностные лица к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в обращении обязаны направить их не позднее чем в семидневный срок по принадлежности, извещая при этом заявителей.

Для приема устных заявлений, предложений граждан, руководители и другие должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций обязаны проводить личный прием. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях в вечерние часы, по месту работы и жительства, а сведения сообщае­мые гражданином, должны быть зафиксиро­ваны (зарегистрированы) должностным лицом, к которому он обращается, в той форме делопроиз­водства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкрет­ного органа. Руководитель несет личную ответственность за организацию приема и рассмотрения предложений, заявлений граждан в органах власти. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

Вторым этапом рассматриваемой стадии будет являться регистрация предложения или заявления, являющаяся моментом возбуждения дела.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Данное положение распространяется и на письменные обращения, принятые в ходе личного приема. При регистрации обращения работники компетентного органа должны присвоить обращению входящий номер, внести его в журнал регистрации корреспонденции с указанием даты приема и входящего номера или совершить иные действия, предусмотренные внутренней инструкцией по делопроизводству, действующей в данном органе. Более подробно регламентируется процесс приема и регистрации обращений граждан в подзаконных ведомственных нормативных актах, регулирующих соответствующую деятельность отдельных министерств и ведомств, а также в законах субъектов Российской Федерации.

Третий этап – Принятие к рассмотрению либо перенаправление обращения по подведомственности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в предложении или заявлении вопросов.

Зарегистрированные и учтенные обращения для принятия решения докладываются подразделением делопроизводства руководителю.

Определяется, входит ли разрешение содержащихся в обращении вопросов к компетенции данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.

По обращению, относящемуся к компетенции подразделения системы МВД России, принимается одно из следующих решений:

1. Принять к рассмотрению.

2. Направить для рассмотрения в подчиненное подразделение по подведомственности или территориальности, о чем уведомляется автор обращения.

3. Приобщить аналогичное обращение к материалам проверки по первому обращению.

4. Не проводить проверку по обращению, если оно признано анонимным, некорректным по содержанию или изложению, а также многократным, то есть содержащим вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями и в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства.

Решение по обращению должно быть принято в течение семи дней с даты регистрации до даты получения обращения непосредственно исполнителем.

Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Кроме того, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

При организации личного приема граждан, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. При этом сам факт обращения гражданина, полагаем необходимым регистрировать, на случай судебного обжалования действий должностного лица, осуществляющего личный прием.

Следующей стадией является стадия рассмотрения обращения и принятие по ним решений.

является второй стадией производства. Она выступает в качестве главной стадии, поскольку в ходе её осуществления принимается решение по предложению или заявлению.

Рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения как самостоятельная стадия производства представляет собой совокупность процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на проверку фактов, установлении обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятии мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, извещении авторов. Дальнейший процесс исполнения принятого решения носит обеспечивающий характер.

Стадия рассмотрения включает следующие этапы. Рассмотрим их подробнее.

Первым этапом будет выступать подготовка дела к рассмотрению. На данном этапе государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо могут запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.

По направленному в установленном порядке запросу, уполномоченные лица обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения. Исключение составляют документы и материалы, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

По сведениям, изложенным в обращении, может быть проведена проверка их подлинности.

После завершения проверки, проведенной по сведениям, изложенным в обращении, для обобщения результатов составляется мотивированное заключение.

Если для подготовки ответа по обращению не требуется проведение проверки, мотивированное заключение не составляется.

Заключение по результатам проверки составляется в произвольной форме, должно содержать объективный анализ собранных материалов, а также выводы по итогам проверки, в том числе решение о списании материалов в дело. Заключение подписывается лицом, производившим проверку, и утверждается руководителем органа.

Для объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения предложения или заявления, в случае необходимости, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обеспечивают присутствие гражданина при рассмотрении обращения, направившего предложение или заявление.

Рассмотрение предложения, заявления по существу является вторым этапом рассматриваемой стадии.

По общему правилу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу предоставляется 30 суток со дня регистрации обращения для работы с ним. Рассмотрение обращения гражданина и подготовка мотивированного ответа по существу поставленных в обращении вопросов может быть совершено до двадцати четырех часов последнего дня срока. В исключительных случаях (особая сложность, необходимость проведения специальных исследований, изучение дополнительных материалов и др.), а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», допускается продление уполномоченным на то лицом срока рассмотрения обращения не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением гражданина, направившего обращение. Заявления, не требующие дополнительной проверки и изучения, рассматриваются безотлагательно. Иные сроки могут быть предусмотрены специальным законодательством РФ, регулирующим вопросы рассмотрения отдельных видов обращений.

Под сроком рассмотрения обращений граждан понимается предусмотренный законом промежуток времени, в течение которого должно быть завершено рассмотрение по существу вопросов, изложенных в обращении, и гражданину направлен ответ.

Статья 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет порядок личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления и должностными лицами. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. На каждого гражданина, обратившегося для личного приема, заводится карточка личного приема граждан. В этой карточке отражаются сведения о личности явившегося на прием гражданина, кратко излагается суть обращения, а также ответ на обращение. Ответ на устное обращение, сделанное при личном приеме гражданина, может быть дан в устной или письменной форме. В устной форме ответ дается в случае, если факты и обстоятельства, изложенные гражданином, являются очевидными, не требуют дополнительной проверки и сам гражданин не возражает против устного ответа.

Третьим этапом стадии рассмотрения дела является — принятие решения, которое должно быть обоснованным.

По итогам рассмотрения предложения или заявления может быть вынесено одно из следующих решений:

— об удовлетворении предложения, заявления;

— об отказе в удовлетворении.

О решениях, принятых по обращениям граждан, должно быть сообщено гражданам в письменной или устной форме. Текст ответа должен излагаться четко, последовательно, кратко, исчерпывающе давать ответ на все поставленные в обращении вопросы. При подтверждении изложенных в обращении фактов в ответе следует указывать, какие приняты меры. В случае частичного или полного отказа в удовлетворении требований, содержащихся в обращении, в ответе также указываются мотивы отклонения со ссылкой на конкретные нормы законодательства.

Ответ на обращение подписывают руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное либо уполномоченное лицо. Под уполномоченным лицом может пониматься руководитель структурного подразделения органа государственной власти или местного самоуправления, которому такое право предоставлено на основе должностной инструкции или положения о структурном подразделении.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо (ст. 10):

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

2. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

3. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

4. Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Порядок рассмотрения отдельных обращений (Статья 11).

1. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

2. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

3. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

4. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

5. В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

6. В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

7. В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Следующая стадия обжалование решения факультативная. Гражданин, не согласный с решение, принятым по его обращению, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд. При рассмотрении обращения за гражданином согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено право «обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации». Рассмотрение такой жалобы будет осуществляться вышестоящим органов или судом в рамках самостоятельного производства, производства по рассмотрению жалоб, которому посвящена тема 10 данного курса лекций.

Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Исполнение решения по заявлению — заключительная стадия производства.

Сущность этой стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), который принял решение, обязан обеспечить своевременное и правильное исполнение решения по делу.

Государственный орган управления, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая обращение, обязан при обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов граждан, принять необходимые меры к пресечению подобных нарушений и восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан. Представляется, что эти меры зависят от компетенции субъекта. Если он вправе самостоятельно пресечь подобные нарушения, он обязан прибегнуть к подобным мерам. Например, отменить нормативно-правовой акт, принятый подчиненным ему органом или должностным лицом; но если восстановление или защита прав, свобод или законных интересов граждан выходит за пределы его компетенции, то он должен проинформировать компетентный орган или должностное лицо и предложить ему принять необходимые меры. При наличии же в фактах, изложенных в обращении, признаков административного или уголовно наказуемого деяния обращение необходимо направить в правоохранительные органы и информировать об этом его автора. Решения по обращениям граждан не могут считаться исполненными на основании документа, в котором сообщается о предполагаемых мерах по их реализации.