Тема 8. Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Основные вопросы:

1. Общая характеристика производства по административно-правовым жалобам и спорам.

2. Стадии производства по административно-правовым жалобам.

3. Принципы производства по административно-правовым жалобам.

 

Литература:

Основная:

1. Федеральный закон  от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. – 2006. - № 19. - Ст. 2060.

2. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Собрание законодательства РФ. – 1997. - № 9. - Ст. 1011; 2008. - № 24. - Ст.2789.

3. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. – 1997. - № 9. – Ст. 1011; 2006. - № 43. - Ст. 4411; 2008. - № 24. - Ст. 2788.

 

1. Общая характеристика производства по административно-правовым жалобам и спорам

Производство по жалобе и спорам как факультативное производство проводится в рамках административной юрисдикции, которая проявляется (как и судебная юрисдикция или административная юстиция) в рассмотрении и разрешении полномочными исполнительными органами (должностными лицами) спорных вопросов применения материально-правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении в необходимых случаях к виновным при негативной оценке  их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Административная жалоба разрешается, как правило, во внесудебном порядке. В своем состязательном (спорном) выражении производство по административной жалобе может осуществляться и судебном порядке.

Производство по жалобам также как и в производстве по предложениям и заявлениям граждан опирается на  конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). Граждане имеют право обращаться в суд, к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Согласно определению Конституционного Суда РФ от 22.апреля 2004 № 213-О по своему конституционно-правовому смыслу жалоба предоставляет объединениям граждан (юридическим лицам) право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу.

Основными задачами производства по жалобам являются: своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение её в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных и общественных организаций в духе строгого соблюдения законов, укрепления законности.

Важно понять, что цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых за счет иных видов обращений — предложений и заявлений граждан. Поскольку для каждой формы обращений характерны отличные свойства, а также порядок их рассмотрения.

В статье 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» четко прописано, что если предложение —это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества, а заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. То жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Кроме того, важно отметить, что предложения и заявления граждан направляются орган исполнительной власти, местного самоуправления,  должностному лицу в пределах сферы государственного управления т.е. непосредственно исполнителю, — жалобы граждан разрешаются как в административном так и судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличаются от жалоб на решения или приговоры судебных органов. Административная жалоба может быть также подана в Администрацию Президента, Правительства Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Общественную Палату, правозащитные или иные общественные организации.

С учетом сложившихся в научной и учебной литературе взглядов на классификацию всех видов жалоб выделяются два основных типа — а) административные, направленные субъектам публичной исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном — административном порядке и б) судебные, которые направляются в суд и рассматриваются в порядке гражданского, арбитражного, административного или конституционного судопроизводства.

Административная и судебная жалобы различаются не только адресатом, но и порядком рассмотрения.

Судебная жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Судебная жалоба юридического лица, связанная с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, подведомственна Арбитражному суду.

Следует оговориться, что вопросы, связанные с жалобами граждан в соответствии с КоАП РФ, иным законодательством на принятое решение должностным лицом органа публичной власти будут рассмотрены позднее в теме «Стадии производства по делам об административных правонарушениях» и они не являются предметом подробного рассмотрения в данной лекции.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что административная жалоба подается субъекту административной власти и рассматривается в соответствии с нормами административного права, по результатам его рассмотрения принимается административный акт или дается ответ. Необходимо также  отметить, что административная жалоба может быть подана в суд. Например, в Судебный департамент на неправильные действия работников суда в соответствии с приказом от 20 декабря 2006 г. № 141 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

Административные жалобы можно условно поделить на общие и специальные.

Производство по рассмотрению общей административные жалобы регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В статье 1 Закона четко закреплено, что право на обращение в органы государственной и муниципальной власти предоставлено не только гражданину России, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

В особых случаях, когда нарушаются права граждан, предусмотрен специальный порядок рассмотрения административной жалобы. Статья 1 упомянутого Федеральный закона определяет, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, а также международным договором Российской Федерации. Специальный порядок обращения предусмотрен Налоговым, Таможенным, Трудовым кодексами, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. 10 июня 2006 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе» и др. законодательством.

Законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Российской Федерации могут устанавливать нормы, определяющие право на защиту интересов граждан.

Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя три вида правовых актов.

К первому виду относятся законодательные акты в соответствии с которыми жалобы подаются в общем порядке. Например, Федеральный закон  от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.».

Ко второму виду относятся законы, регламентирующие специальный порядок подачи жалобы, например, государственный служащий может подать жалобу о нарушении его прав в соответствии с Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе» и от 28 марта 1998 г. (в ред. 25 декабря 2008 г.) «О воинской обязанности и военной службе» и др.

К третьему виду относятся ведомственные нормативные правовые акты, принятые в последние годы и регулирующие порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан. К ним, например, как и в случаях подачи предложений и заявлений относятся: порядок обращения граждан в Администрацию Президента Российской Федерации, приказы от 20 декабря 2006 г. № 141 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации», Федеральной службы охраны Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны», Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 22 января 2007 г. № 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности», приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» и др.

Обжалованы, как уже отмечалось, могут быть любые действия или бездействия должностных лиц государственных или муниципальных органов, администрации организаций, которые можно расценить как незаконные. Гражданин не ограничен в своем праве свободно подать жалобу по любому значимому для него поводу.

Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные, антисоциальные действия должностных лиц, ущемляющие интересы не только заинтересованной стороны, но и иных лиц,  также они могут обжаловать индивидуальные административные акты, незаконные с их точки зрения нормативные акты.

В соответствии с действующим законодательством гражданин, объединение граждан или юридическое лицо могут подавать жалобы лично или через законных представителей, используя Интернет или средства массовой информации, иные средства связи. Жалобы могут быть письменными и устными.

Заинтересованные лица могут подавать жалобу несколько раз в один или разные государственные или муниципальные органы и др. Однако следует знать, что в ст. 11 Федерального закона  от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определено — «В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается, и если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Закон предусматривает и другие основания оставления без ответа жалобы граждан, иных лиц, если они содержат оскорбительные выражения, угрозы и т.п.

Специальные жалобы имеют свои особенности: наличие специальных норм; специальные основания для обжалования (например, приказ руководителя); специальные сроки подачи жалобы и т.д.

В случаях установленных законом, например, Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе», Налоговым кодексом и др. правовыми актами подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе.

Важная роль в защите прав граждан отводится Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации  не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации  не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Немаловажное значение, как в административном процессе, так и административном производстве по жалобе имеет основание и порядок рассмотрения административных споров. Они как уже ранее говорилось, как правило, проходят в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства, реже, в общем — в соответствии с Федеральным закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».