21

Тема 5. Производство по предложениям, заявлениям граждан и обращениям организаций

1. Общая характеристика правового института обращений граждан: терминология, правовая основа, права и гарантии.

2. Стадии производства по предложениям, заявлениям граждан и обращениям организаций.

3. Принципы процедуры производства по предложениям, заявлениям граждан и обращениям организаций.

Нормативно-правовые акты:

1. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 года // Российская газета. – 2006, 5 мая.

2. Об утверждении Положения об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан: Указ Президента РФ от 24 августа 2004 г. № 1102 // Информационно-правовая база данных Консультант Плюс.

3. Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях: Приказ МВД России от 4 мая 2010 г. № 333.

1. Общая характеристика правового института обращений граждан: терминология, правовая основа, права и гарантии.

Конституция Российской Федерации наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.

В органы власти со своими нуждами и общественно значимыми вопросами ежегодно обращаются миллионы россиян. Во все времена это расценивалось как доверие людей к власти. И оно прямо зависит от того, насколько эффективно и быстро решаются как общие проблемы, так и проблемы каждого человека.

Поток обращений граждан в различные инстанции отражает с одной стороны их социальную активность, а с другой, определенные негативные явления, недостатки в работе аппарата, а также несовершенство самой организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве.

Для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг.

Таким механизмом выступает производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, являющееся самостоятельным видом производства в структуре административного процесса.

Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Все разновидности обращений граждан содержат неодинаковую информацию, не совпадают по общественной направленности. Они разнятся по своей юридической характеристике и соответственно влекут разные юридические последствия. Согласно ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» выделяют следующие виды обращений граждан: предложение, заявление и жалоба.

К числу обращений составляющих основу рассматриваемого административного производства ст. 4 указанного закона относит: «предложение» и «заявление».

Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

С помощью такого вида обращения как «предложение» граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе.

Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

Такой вид обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель указана достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления, заявление о преступлении.

Таким образом, содержанием государственно-правово­го института права граждан на обращение в государствен­ные органы и органы местного самоуправления является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для рассмотрения в установленном за­коном порядке гражданской инициативы, направ­ленной на принятие органом государственной влас­ти или местного самоуправления в пределах уста­новленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и законам Рос­сийской Федерации, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан;

б) установленный федеральным законом порядок защи­ты прав, свобод и законных интересов граждан, осу­ществляемый ими в публично-правовой форме пу­тем направления заявлений, жалоб и иных видов обращений в органы государственной власти или местного самоуправления.

Производство по предложениям и заявлениям граждан — это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по регистрации, рассмотрению предложений и заявлений по существу, организации личного приема граждан, а также осуществлению, в пределах установленной компетенции, контроля за соблюдением порядка рассмотрения предложений и заявлений, и производимая в целях совершенствования законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразований в обществе, содействия в реализации конституционных прав и свобод.

Данное определение носит универсальный характер, поскольку оно определяет круг лиц, осуществляющих производство, обозначает его содержание и раскрывает цели производства.

В самом общем виде рассматриваемое производство представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления  и должностных лиц по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций по существу, с принятием по ним решения.

Данный вид производства в настоящее время урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный нормативный акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм указанного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан – это способ реализации их прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, то есть реализации норм конституционного права. С другой стороны, вопросы приёма и рассмотрения обращений граждан относятся к сфере административно-процессуального регулирования.

Определяя сферу применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», статья 1 данного закона указывает, что установленный в нём порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Исключения связаны с тем, что не все предложения и заявления граждан могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений, некоторые из них имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Обусловлено это несколькими факторами. Во-первых, своеобразием содержания некоторых обращений, исключительностью решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичностью процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию.

Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.

Так, например, порядок обращения с заявлением о преступлении урегулирован нормами уголовно-процессуального законодательства. В отношении заявлений о преступлении установлен короткий срок рассмотрения; согласно ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При этом прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе по ходатайству соответственно следователя, дознавателя продлить срок принятия решения по заявлению до 10 суток, а при необходимости документальных проверок или ревизий - до 30 суток.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливают, к примеру, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в Федеральных законах от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах». В качестве примера можно привести также Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. № 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг.

Кроме того, как свидетельствует практика, в целях обеспечения рассмотрения обращений и приема заявителей в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» федеральные органы государственной власти принимают ведомственные акты. К ним, например, относятся: приказ ФСО РФ от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны», приказ ФСБ РФ от 22 января 2007 г. № 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности», приказ МВД РФ России от 4 мая 2010 г. № 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях».

Ряд нормативных правовых актов регулирует порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. К ним относятся: приказ Федеральной службы по финансовым рынкам Российской Федерации от 01 июля 2008 г. № 08-102/пз «Об утверждении положения о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в Федеральную службу по финансовым рынкам"; приказ Минфина Российской Федерации от 24 октября 2001 г. № 88н «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. № 489», утвердивший порядок рассмотрения обращений предприятий и организаций по вопросам списания просроченной и отсроченной задолженности; приказ Роспатента от 21 мая 1999 г. 106 «Об утверждении типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц» и др.

В качестве взаимодействующих сторон в рамках производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан согласно норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выступают — с одной стороны, граждане Российской Федерации, а с другой — государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица.

Закон не конкретизирует виды лиц, которые могут обращаться в органы власти с предложениями и заявлениями. Это могут быть и участники хозяйственных товариществ и обществ (товарищи, акционеры, собственники долей уставного капитала организаций); лица, выполняющие управленческие и организационные функции в коммерческих и некоммерческих организациях (директор, председатель Совета директоров, член ревизионной комиссии и др.); представители организаций, действующие на основании имеющихся у них полномочий, и др. Обращение в органы власти конкретного лица, подающего заявление в защиту интересов организации либо выступающего представителем организации, не лишает его статуса физического лица и не влечет в силу положений рассматриваемого Закона какое-либо умаление его прав по сравнению с «обычным» заявителем-гражданином. Кроме того, ч. 1 ст. 2 Закона дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение.

Таким образом, можно утверждать, что Закон распространяет свое действие на процедуру рассмотрения обращений, поданных в защиту интересов организаций их представителями или другими лицами.

Кроме того, указанный закон распространяет установленный порядок рассмотрения обращений граждан на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Права гражданина как стороны производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан закреплены в статье 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

К субъектам, уполномоченным рассматривать и разрешать обращения граждан, Федеральный законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц.

Под должностным лицом в данном случае понимается «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».

По смыслу закона гражданин может реализовать предоставленное ему Основным законом право на обращение, во все без исключения органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Права гражданина при рассмотрении обращения (Статья 5).

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Государство гарантирует гражданам реализацию их права на обращение.

Гарантия (от фр. Garantie - обеспечение) – это предусмотренное законом обязательство, в силу которого какое-либо лицо (в частности, орган государственной власти или должностное лицо) отвечает перед другими (гражданами) при неисполнении или ненадлежащим исполнении своих обязательств.

Основными гарантиями реализации института предложений и заявлений является то, что: во-первых, запрещаются любые формы ограничения прав граждан на обращения в зависимости от пола, социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д.; во-вторых, использование гражданином права на обращение является свободным и добровольным, никто не может принудить его использовать это право либо воспрепятствовать его волеизъявлению; в-третьих, нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, неправомерный отказ в их приеме, затягивание сроков рассмотрения обращений, их необъективное разбирательство, принятие необоснованных, нарушающих законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, предоставление недостоверной информации, разглашение сведений о частной жизни граждан влекут ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в-четвертых, в случаях преследования гражданина за содержащуюся в обращении критику, виновные должностные лица также будут привлечены к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации; в-пятых, граждане вправе лично участвовать в рассмотрении вопросов, содержащихся в их обращениях, получать информацию о ходе и результатах их рассмотрения; в-шестых, гражданину (по его просьбе) гарантируется неразглашение сведений о его фамилии, имени, отчестве, месте жительства, работы или учебы; в-седьмых, гражданам принадлежит право обращаться в суд с заявлением о возмещении материального и морального вреда, причиненного ему в результате нарушения органом государственной власти или должностным лицом законодательства об обращениях граждан.