Глава 2. Вещные права на природные ресурсы как выражение частных и публичных интересов

2.1. Система вещных прав на природные ресурсы

Среди прав на землю и другие природные ресурсы выделяются две основные группы:

- права, определяющие принадлежность, присвоенность имущества (в данном случае природных объектов), например право собственности;

- права, устанавливающие возможность пользования, например аренда.

Отличия данных категорий прав наиболее подробно описал Г.Ф. Шершеневич <1>. К числу первых относятся права вещные, исключительные, ко вторым - права обязательственные. Сущность такого деления основывается на различии юридических средств достижения общественной цели. Так, например, потребность в жилище может быть удовлетворена при помощи права собственности на дом или посредством договора имущественного найма, которым приобретается возможность пользования квартирой; необходимость вывести окна на соседний двор может повлечь или к домашнему договору с соседом, или к приобретению особого вещного права; потребность в личных услугах среди домашнего обихода может быть удовлетворена при помощи рабов или крепостной дворни, рассматриваемых как вещи при рабском строе общества, или же посредством договора личного найма, обязывающего одно лицо к выполнению условных действий в пользу другого.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. § 18. Общее понятие о вещных правах.

Общая юридическая сущность вещных прав состоит в том, что между данным лицом и данной вещью устанавливается некоторая идеальная (юридическая) и непосредственная связь: вещь предоставляется господству известного лица, отдается в его волю, принадлежит ему. Вместе с тем всем другим лицам возбраняются всякие действия, способные нарушить это господство, вследствие чего вещные права направляются против всех, являются в этом смысле абсолютными правами <1>.

--------------------------------

<1> Покровский И. XI. Проблема собственности // КонсультантПлюс. При поддержке издательства "Статут". Классика российской цивилистики. М., 2006.

Г.Ф. Шершеневич выделяет следующие характерные признаки, отличающие абсолютное право от права относительного.

1. Абсолютному праву соответствует обязанность всех лиц воздерживаться от действий, не согласных с таким правом. Следовательно, пассивными субъектами юридического отношения являются все члены общества, а также иностранцы, временно вошедшие в его состав. Здесь нет лиц, заранее намеченных установившимся отношением и им связанных. Напротив, в правах относительных пассивными субъектами являются только определенные лица, одно или несколько, которые несут на себе соответствующие обязанности.

2. В абсолютных правах обязанности пассивных субъектов отрицательного свойства - они принуждаются к воздержанию от пользования вещами, которые принадлежат другим на праве собственности; от совершения действий, дозволенных исключительно определенным лицам, например права на воспроизведение и распространение книги, которые предоставлены автору; от постановки себя по отношению к лицам, находящимся под чужой властью, в положение, противоречащее последней. Абсолютные права выражаются, таким образом, в форме запрещений. Напротив, в правах относительных обязанность пассивных субъектов имеет в большинстве случаев положительный характер - они принуждаются сделать что-либо в интересах активных субъектов. Поэтому относительные права, за редкими исключениями, могут быть выражены в форме повелений.

3. Поскольку в абсолютных правах пассивными субъектами юридического отношения оказываются все граждане, то нарушение права может последовать со стороны каждого лица. Напротив, нарушение относительных прав возможно только со стороны тех определенных лиц, которые заранее вошли в отношение. Так, право собственности может быть нарушено всяким, кто только присвоит себе пользование вещью, составляющей объект права. Авторское право может быть нарушено всяким, кто только воспроизведет в печати сочинение, картину, ноты. Право кредитора по заемному обязательству может быть нарушено только должником, уклоняющимся от исполнения, и никем больше; если бы кто-нибудь пытался удержать должника силой от исполнения, то он этим нарушил бы право личной его свободы, но не право кредитора.

4. Соответственно, иск для защиты абсолютного права может быть направлен против каждого лица, нарушающего право. Если это вещное право, то иск всюду следует за вещью, где бы и у кого она ни находилась, каким бы путем ни дошла она к этому лицу, потому что одно нахождение вещи в его руках составляет уже нарушение права, если владелец отказывается выдать ее. Иск направляется против того, у кого находится вещь, независимо от того, кто ее взял у собственника, хотя бы сам собственник отдал ее. А иск для защиты относительного права может быть направлен только против заранее определенного лица, например, требование об исполнении договора может быть обращено только к тому, кто заранее обязался по договору.

5. Права абсолютные устанавливаются независимо от воли пассивных субъектов. Так, например, право собственности на плоды устанавливается отделением их от приносящей плоды вещи. Обязательственное право не может возникнуть без прямо или косвенно выраженной воли пассивных субъектов. Договоры обязывают контрагентов только при условии согласия; обязательства, возникающие из правонарушения, также предполагают волю пассивного субъекта, умысел или неосторожную вину.

6. Из сказанного выше вытекает общее правило: при столкновении абсолютного права с относительным последнее всегда уступает место первому. Это положение сохраняет свою силу и в том случае, когда относительное право установлено с согласия лица, имеющего абсолютное право. Так, например, собственник, отдавший свою вещь по соглашению другому лицу в пользование, может во всякое время потребовать ее обратно, под условием возмещения ущерба, последовавшего от несоблюдения договора.

Таким образом, именно вещные права имеют наибольшую возможность для правового закрепления интересов тех или иных субъектов.

Примеры таких интересов приводит А.С. Кривцов. Например, Иванов, для своего здоровья, хочет взамен принадлежащего ему дома в городе приобрести сельский земельный участок, а Петров, наоборот, желает взамен своего имения приобрести дом в городе - по соображениям делового характера или по каким-то другим. Ввиду того что Петрову в настоящее время года неудобно ликвидировать свое хозяйство или по каким-то другим причинам, но только они оба условливаются относительно будущего момента, когда должны будут перенести друг на друга право собственности на дом и на имение с соответствующей ценности того и другого приплатой денег. Другой пример: А. желает в начале будущей весны застроить принадлежащее ему пустое место земли и для этого нуждается в паре лошадей, тогда как В. как раз имеет такую пару лошадей и хочет получить за них определенную денежную сумму.

Из приведенных примеров видно, сколь разнообразны могут быть стимулы, побуждающие стороны к заключению по существу совершенно однородных актов. Эти стимулы можно представить варьирующими до бесконечности <1>.

--------------------------------

<1> Кривцов А.С. Абстрактные и материальные обязательства в римском и в современном гражданском праве // КонсультантПлюс. При поддержке издательства "Статут". Классика российской цивилистики. М., 2006.

Среди всех вещных прав выделяется, прежде всего, право собственности независимо от его форм и видов. Тем более что одной из тенденций развития современного природоресурсного законодательства (не будем пока останавливаться на обсуждении вопроса о том, хорошо это или плохо) является расширение круга возможных собственников природных ресурсов.

Однако отметим, что, по мнению некоторых специалистов, если собственник не использует свою землю, власть должна вмешаться и принудить его к ее обработке в интересах удовлетворения общественных интересов. И. Покровский, например, ссылается на Прусское земское уложение, которое устанавливало правило, что "всякий земледелец обязан культивировать свой участок, и в интересах удовлетворения общей нужды он может быть принужден к этому даже мерами власти, а если бы таковые оказались недостаточными, может быть вынужден к продаже земли в другие руки" <1>.

--------------------------------

<1> Покровский И. VI. Проблема прочности права. Вопрос о субъективном гражданском праве и о злоупотреблении правом // КонсультантПлюс. При поддержке издательства "Статут". Классика российской цивилистики. М., 2006.

Возможность иметь землю и иные природные ресурсы в частной собственности предусмотрена Конституцией РФ (ст. 9). Конституция закрепляет только два ограничения осуществления собственником своих прав - нанесение ущерба окружающей природной среде и защита охраняемых законом интересов других лиц (ст. 36). Это же правило содержит ст. 209 Гражданского кодекса РФ.

По земельному законодательству РФ граждане могут иметь в собственности земельные участки. Однако их использование ограничено целевым назначением (например, для дачного участка) и другими условиями, закрепленными в договоре о передаче участка. При этом предоставление гражданам земли ведется, в основном, для организации личного подсобного (садово-огородного) или крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопросы землеотвода решают органы субъектов РФ или местного самоуправления. Так, например, в г. Москве земельных участков, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, в настоящее время практически нет.

Лесной кодекс РФ предусматривает возможность иметь в частной собственности только лесные участки, расположенные на землях иных, кроме земель лесного фонда, категорий (ст. 8).

Водным кодексом РФ устанавливается возможность установления права частной собственности на пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, если иное не установлено федеральными законами (ст. 8).

Горное законодательство и законодательство о животном мире не допускают права частной собственности граждан на эти природные ресурсы.

Среди прав пользования можно выделить право аренды, предусмотренное для земельных участков и участков лесного фонда.

Для земельных участков предусмотрены право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и сервитуты (ст. 216 Гражданского кодекса РФ).

Для лесных участков предусмотрены права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 Лесного кодекса РФ).

Для водных объектов устанавливается право пользования (ст. 9 Водного кодекса РФ).

Для объектов животного мира к правам пользования относятся: охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; изучение, исследование и иное использование в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (ст. 34 Закона о животном мире).

Интересен вопрос о праве на такой объект, как атмосферный воздух. Как отмечает С.А. Боголюбов, на атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты на его загрязнение, подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха (Киотский протокол), взыскивает штрафы с физических и юридических лиц за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, государство становится "продавцом воздуха" <1>.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. N 7.

Однако нельзя не отметить, что право собственности, как и другие вещные права, остается институтом прежде всего гражданского права, и в соответствии с его нормами установление права собственности возможно только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки, которые позволяют выделить эти объекты (вещи, имущество) из массы других подобных объектов.

Вопрос о наделении атмосферного воздуха такими признаками, пожалуй, является весьма отдаленной научной перспективой, впрочем, как и возможность защиты права собственности на атмосферный воздух вещно-правовыми способами. Невозможно предъявить виндикационный иск (об истребовании имущества из чужого владения), вызванный изменением направления ветра. При этом оговоримся, что атмосферный воздух, помещенный в специальные емкости для научных или иных целей, конечно, может служить объектом вещных прав. Однако при этом воздух теряет статус природного ресурса.

Право собственности является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение к вещам и отношения по поводу вещей. Содержание права собственности раскрывается в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.

Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Это три правомочия, которые существуют у каждого собственника.

Под правомочием владения понимается возможность фактически обладать данным имуществом. Такая возможность должна быть юридически обоснованной, т.е. необходимо наличие правового титула (основания) на владение. Фактическое обладание может заключаться в том, что собственник непосредственно имеет данную вещь в своем обладании (например, живет в доме, построенном на принадлежащем ему земельном участке) или числит это имущество на своем балансе.

Пользование представляет собой возможность извлечения из имущества полезных свойств. Такое извлечение возможно, например, при эксплуатации имущества по его целевому назначению. По общему правилу использовать имущество может лишь его фактический обладатель, т.е. владелец.

Распоряжение имуществом означает для собственника возможность определения юридической судьбы вещи. Например, собственник может отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (сдавать в аренду, передавать в доверительное управление), отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. В соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Статья 36 Конституции РФ устанавливает также еще одно ограничение правомочий собственника: собственник при осуществлении своих прав не должен причинять вред окружающей природной среде.

Однако далеко не все специалисты считают, что правомочия собственника ограничиваются приведенной выше триадой "владение - пользование - распоряжение". А.В. Венедиктов считал, что собственник может быть лишен всех трех правомочий и тем не менее сохранить право собственности, и притом не только в качестве dominium nudum ("голая собственность") <1>. В качестве примера им приводится судебный арест имущества с изъятием его из владения и пользования собственника и с запретом ему распоряжения арестованным имуществом (ст. ст. 275 и 280 ГПК РСФСР). При этом у собственника все же остается какой-то реальный "сгусток" его права собственности. Если претензия взыскателя отпадет, право собственности восстановится в полном объеме в лице собственника (jus recadentiae - так называемая упругость, или эластичность, права собственности). Если имущество будет продано за цену, превышающую претензию взыскателя, собственник получит излишек вырученной цены. Таким образом, "суммой" трех правомочий содержание права собственности не исчерпывается.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2.

По мнению того же автора, определения, подобные правомочиям собственника по владению, пользованию и распоряжению его имуществом, могут быть наполнены специфическим конкретным содержанием только в их связи со способом присвоения, присущим той форме собственности, для характеристики которой эти определения привлекаются <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Земля и другие природные ресурсы являются особым объектом гражданского оборота. Гражданское законодательство распространяется на эти объекты в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ). Гражданский кодекс РФ регулирует эти вопросы специальной главой 17 "Право собственности и другие вещные права на землю".

Лица, имеющие в собственности земельный участок, как уже отмечалось выше, вправе распоряжаться им свободно, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. К числу таких земель могут быть отнесены, например, земли захоронений, земли лесного и водного фонда и другие, перечисленные в ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Кроме этих существуют также ограничения по целевому использованию отдельных категорий земель. В частности, использование по целевому назначению устанавливается для земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий (ст. 260 ГК РФ).

Объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Это общее правило для гражданского законодательства. Право собственности может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками. Делается это для того, чтобы их легко можно было отграничить от других подобных вещей и установить над ними господство собственника.

Территориальные границы земельного участка устанавливаются в порядке, определенном земельным законодательством, на основе документов (ст. 26 ЗК РФ), выдаваемых собственнику специально уполномоченными государственными органами. К их числу относится, например, свидетельство о праве собственности на землю, выдаваемое в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящийся на нем лес и растения.

Что касается поверхностного (почвенного) слоя, то в настоящее время не установлено ограничений на обладание им. Иная ситуация с водными объектами и лесами. В соответствии с Водным кодексом РФ в собственности граждан и юридических лиц могут находиться только замкнутые водоемы, не имеющие естественной гидравлической связи с другими водными объектами. Остальные водные объекты могут находиться только в государственной собственности или могут быть переданы в ведение муниципальных образований. Таким образом, только государство и муниципальные образования могут в полном объеме осуществлять свои права на поверхностные водные объекты, находящиеся на их собственных земельных участках.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности в соответствии со ст. 8 Лесного кодекса РФ. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Кроме того, собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц. В настоящее время действуют Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и Воздушный кодекс РФ.

В соответствии с Законом "О недрах" недра являются исключительной собственностью Российской Федерации (ст. 1.2), поэтому собственник земельного участка может осуществлять на своем земельном участке только добычу общераспространенных полезных ископаемых (торфа, глины, песка и т.п.) на глубине не более 5 м от поверхности для личного потребления. Кроме того, собственник имеет право для личного потребления осуществлять рытье колодцев до первого водоносного горизонта, который не используется для питьевого водоснабжения населенного пункта, в котором расположен данный земельный участок.

Использование воздушного пространства ограничивается для частных собственников в соответствии с Воздушным кодексом РФ. Забор воздуха для предпринимательских нужд осуществляется на основании лицензии, выдаваемой специально уполномоченным органом. Высотное строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормами и правилами, а также в соответствии с градостроительным планом развития данной территории. Таким образом, использование пространства над земельным участком также ограничено.

Если иное не предусмотрено законодательством, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Помимо прав закон устанавливает для собственника обязанности. Основной обязанностью собственника является бремя содержания принадлежащего ему имущества. Эта обязанность закрепляется и детализируется ст. 210 ГК РФ. В его обязанности входит, если иное не предусмотрено законом или договором, необходимость заботы о своем имуществе, поддержание его в должном состоянии. В отношении земельного участка это прежде всего означает незахламление участка, использование его по целевому назначению, недопущение ухудшения качества земель, проведение, в случае необходимости, мелиорации и рекультивации земель.

Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, то есть его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины (например, в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы - наводнения, землетрясения и т.п.). По сути, этот риск также составляет часть указанной выше обязанности собственника по содержанию своего имущества. Риск случайной гибели переходит к собственнику имущества в соответствии с правилами гражданского законодательства о возникновении права собственности и иных вещных прав. Например, такой риск переходит на приобретателя земельного участка с момента государственной регистрации (ст. 223 ГК РФ).

Переход риска случайной гибели на других лиц возможен по договору (например, по условиям договора аренды), а также в силу указания закона (например, риск случайной гибели переходит на обладателей таких вещных прав, как право постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения).

В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое положение закреплено ст. ст. 8, 9 Конституции РФ. Это означает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Все формы собственности признаются равными и защищаются равным образом.

Однако фактически различные формы собственности не равны между собой. В частности, законом определяется, какие виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К таковым относится, например, имущество, изъятое из гражданского оборота.

Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Например, государство может приобретать право собственности за счет конфискации какого-либо имущества или иного отчуждения (выкупа) для своих нужд (см. гл. VII Земельного кодекса РФ). В то же время граждане отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им имуществом, а только его частью, в состав которой входит имущество, перечисленное в ст. 446 ГПК РФ <1>. К такому имуществу относятся:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

- жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением указанного в настоящем абзаце имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

- земельные участки, на которых расположены указанные выше объекты, а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, за исключением указанного имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

- предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и другие), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши;

- племенной, молочный и рабочий скот, олени, кролики, птица, пчелы, используемые для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а также хозяйственные строения и сооружения, корма, необходимые для их содержания;

- семена, необходимые для очередного посева, и т.д.

На самом деле, даже с учетом упоминавшихся различий, речь идет прежде всего, о разных субъектах права собственности - публичных и частных.

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением тех видов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.

Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением ограничений, установленных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Собственником земли, например, могут быть любые граждане Российской Федерации. Собственность на землю иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства ограничивается.

Вопрос о собственности на природные ресурсы неоднократно был предметом разбирательства высших судебных инстанций.

Наиболее интересными являются постановления Конституционного Суда. Впервые данный вопрос исследовался Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

В данном Постановлении КС РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

При этом осуществляемые в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений ст. 72 (п. п. "в", "г", "д", "к" ч. 1) и ст. 76 (ч. ч. 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

Еще одним своим Постановлением КС РФ попытался решить вопрос толкования понятия "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории", которое употребляется в Конституции РФ в отношении земли и других природных ресурсов (ст. 9). В Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> делается вывод о том, что из норм ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы, она относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. п. "в", "г", "д", "к" ч. 1 ст. 72); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ст. 76).

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> и Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <2>.

--------------------------------

<1> ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

<2> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В связи с этим постоянно возникает вопрос: имеют ли земля и другие природные ресурсы единый правовой режим?

В настоящее время вопрос решается в пользу установления раздельного режима. В принятых нормативных правовых актах об отдельных видах природных ресурсов (водных объектах, лесах и нелесных насаждениях, недрах, животном мире и др.) решаются вопросы установления прав практически вне зависимости от прав на землю и расположенные рядом объекты.

В результате этого часто возникает ситуация, когда необходимо устанавливать особый режим пользования (управления, ведения) природными объектами, находящимися, например, в федеральной собственности, расположенными на землях, находящихся в муниципальной собственности.

Еще одна проблема, требующая немедленного разрешения, - разграничение собственности на все природные ресурсы, а не только на землю, между Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами. И если для отдельных видов природных ресурсов эта проблема в определенной степени разрешена принятием соответствующих федеральных законов, например Лесного и Водного кодексов и Закона РФ "О животном мире", то собственность на другие виды ресурсов по-прежнему ничем не регламентируется.

Проблема разграничения и осуществления права собственности на различные виды природных ресурсов в настоящее время наиболее остра. После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ в нашей стране официально было провозглашено равенство всех форм собственности и им гарантирована равная защита. В статье 9 Конституции также предусмотрено, что природные ресурсы могут находиться равным образом в любой форме собственности: государственной, муниципальной и частной. Конституцией было установлено только два основных ограничения на осуществление правомочий собственника природных ресурсов: он не должен нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц и не должен наносить ущерб окружающей природной среде (ст. 36).

Это же положение установлено и п. 3 ст. 209 части первой Гражданского кодекса РФ. Однако ст. 129 ГК РФ устанавливает еще одно ограничение на свободный оборот природных ресурсов: он возможен только в той мере, в какой разрешен законодательством о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, в российском законодательстве установлено несколько ограничений для собственников природных ресурсов.

Во-первых, право собственности на природные ресурсы ограничивается законодательством о земле и природных ресурсах.

Во-вторых, осуществление собственником своих правомочий не должно причинять ущерб окружающей природной среде и правам других лиц.

Однако существуют и примеры совместного регулирования. Так, гражданское законодательство отмечает, что собственником растительности становится собственник земельного участка, на котором они произрастают, если иное не установлено законом (ч. 2 ст. 261 ГК РФ). Из данной нормы можно сделать вывод о том, что право собственности на насаждения зависит от того, кому может принадлежать на праве собственности земельный участок.

Лесной кодекс РФ данные вопросы не регулирует. Поэтому можно сделать вывод о том, что определение собственника насаждений (в том числе и лесов) в лесном законодательстве также зависит от собственника земельного участка.

Еще один важный нормативный акт, устанавливающий основы совместного регулирования земли и других природных ресурсов, - Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" <1>, в котором впервые были названы критерии отнесения различных видов природных ресурсов к федеральной собственности. Наиболее важными из них являются значение природных объектов, а также статус земельного участка, на котором они расположены.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4932. Данный Указ утратил силу в 2003 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации".

Исходя из положений данного Указа, можно сделать вывод о том, что если на земельных участках были расположены объекты федеральной собственности (например, участки недр), то и сами участки должны были относиться к федеральной собственности. Таким же образом решался вопрос и тогда, когда сами земельные участки имели федеральное (прежде всего культурно-историческое) значение, следовательно, и расположенные на них природные объекты становились федеральной собственностью.

К сожалению, до настоящего времени указанные вопросы окончательно не урегулированы, хотя еще в 1995 г. проект федерального закона "О федеральных природных ресурсах" был внесен в Государственную Думу. Принятие такого закона, разумеется, не является панацеей, однако с его помощью могли быть разрешены многие проблемы.

В 2001 году была сделана попытка разграничить государственную собственность хотя бы на землю путем принятия Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>. Однако данный Закон, не просуществовав и пяти лет, был отменен. Его отмена, на наш взгляд, была вызвана не столько несовершенством его положений, сколько практической невозможностью применения из-за слишком сложного механизма формирования перечней земельных участков, относящихся к той или иной форме собственности, и их утверждения.

--------------------------------

<1> Российская газета. 20.07.2001. N 137.

В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю регулируются в соответствии с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <1>. Именно этим Законом был признан утратившим силу Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю". Подробнее о действии данного Закона будет рассказано в п. 2.2 настоящей работы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 17 (часть I). Ст. 1782.

Вопросы отнесения того или иного имущества к государственной собственности регулируются гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ к государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) относят все те природные ресурсы, которые не переданы в собственность граждан и юридических лиц либо не являются собственностью муниципальных образований. В соответствии с принципами гражданского законодательства все, что не передано в собственность граждан и юридических лиц, будет относиться к муниципальной собственности.

Таким образом, в настоящее время существуют примеры регулирования земли и других природных объектов как раздельно, так и совместно. Однако при совместном регулировании в нашей стране возникает множество проблем в связи с тем, что многие природные ресурсы находятся исключительно в федеральной или государственной собственности. Поэтому и земельные участки, на которых они расположены, должны относиться к той же форме собственности.

При раздельном регулировании, как уже отмечалось, необходимо устанавливать специальные режимы пользования землей и природными ресурсами.

Помимо права собственности в систему вещных прав на природные ресурсы входят так называемые ограниченные вещные права. Каждое из таких прав, как и право собственности, должно быть предусмотрено законом, порядок его приобретения и прекращения должен быть четко регламентирован. Права обладателя ограниченного вещного права защищаются также и от собственника, если он каким-либо образом его нарушает (ст. 305 ГК РФ).

Все вещные права мы ради удобства разделим по видам природных ресурсов: