ИГП / Билет № 33 - Правительство РИ - эволюция

Высшая правительственная власть

До 1905 года

Около 1700 Петр Великий уничтожил Боярскую думу как учреждение, но совещания с боярами продолжались в Ближней канцелярии (личная канцелярия Петра). Вплоть до учреждения Сената Петр Первый поручал управление государством нескольким лицам. В 1707 он велел, чтобы все министры подписывали дела: "ибо сим дурость всякого явлена будет". 22 февраля 1711 года, перед объявлением войны Турции, царь дал подобное поручение нескольким лицам, назвав их Cенатом (термин взят либо из шведского, либо из польского). К ведомству Сената относились вопросы, не регулируемые ни одной коллегией. Иными словами, на долю Сената не оставалось практически ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, "каких припадков"), так как система коллегий охватывали все основные области государственной жизни. С учреждением прокуратуры роль Сената заметно уменьшилась. Вместе с тем круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступающие с мест, назначение и выборы высших государственных чинов. Кстати, указом "О должности Сената" этот орган получил право издавать собственные указы. Сенат становится высшим политическим учреждением с момента его создания.

В 1726г. был учрежден Верховный тайный совет. Ему принадлежало право обсуждения вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без совета.

В 1730 году на месте упраздненного Верховного Тайного совета создается Кабинет министров, выполнявший законосовещательные функции при Анне Иоанновне. С 1735 года Кабинет министров наделялся законодательными полномочиями, полный набор подписей (три) заменяет подпись императрицы. Далее идёт непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: Конференция при Высочайшем Дворе (при Елизавете), Совет при Высочайшем Дворе (при Екатерине 2), Непременный совет (при Александре 1).

Конференция при высочайшем дворе была создана для руководства дипломатическими и военными делами в ходе Семилетней войны.

Совет при Высочайшем Дворе был создан в 1768г по случаю войны с Турцией. Устанавливался его срочный характер, однако он уцелел и продолжал действовать и после войны, только имел значение лишь совещательного органа преимущественно по делам внешней политики. Хотя императрица обычно предлагала на рассмотрение Совета и важнейшие акты внутреннего законодательства , но эти самые акты исходили от неё и в Совете могли получать лишь незначительные поправки.

Указом 30 марта 1801г был учреждён Непременный совет. Его название говорило, что это твёрдое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью. Во многом этот орган может быть принят как прообраз двух важнейших позднейших учреждений, поделивших друг с другом высшие правительственные ф-и: Госуд. Совет т Комитет Министров. Положение Непременного совета среди других госуд учреждений обозначено как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать "от себя и своего имени никаких указов", но обсуждает все проекты законов. В середине царствования Александра 1 по плану Сперанского осуществлено учреждение чисто законодательное. Идея о разделении властей нашла здесь применение в том смысле, что верховная власть (самодержавие) остаётся неделимой, а подчинённые высшие учреждения распределяют между собой три главных ф-и: судебную (Сенат), исполнительную (министерства) и законодательную (Государственный Совет, образованный 1 января 1810г).

Государственный совет. Это был законосовещательный орган, разрабатывавший законопроекты, позже утверждаемые императором. Председатель совета - император. В его отсутствие на заседаниях председательствовал назначенный им член совета. Численность совета колебалась от 40 до 80 человек. Члены назначались императором и входили в него по должности (министры). Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Цель его деятельности - приведение всей правовой системы к единообразию. Совет состоял из 5 департаментов: департамент. законов, дел военных, дел гражданских и духовных, дел Царства Польского (создан после 1831) и государственной экономии. Работа осуществлялась либо в форме собраний, либо в форме департаментских заседаний. Делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь. В финансовой сфере Совет рассматривал госуд бюджет Империи, а равно всё то, что вытекает из данного правомочия. В силу ст.97 собственного Учреждения Совет замещал собою Государя при долгом его отсутствии при условии определении Им в соответствующем Указе степени власти Совета в данном случае. До издания Судебных Уставов 1864г на Госсовет ложилась также обязанность и по судебной власти: он рассматривал судебные дела в случае, если в общем собрании Сената не находилось большинство (2/3) голосов по делу.

В 1826 году появляется еще один законосовещательный орган - Собственная канцелярия его Величества. Она стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из 6 отделений: Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением чиновников. Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики. Третье было создано для борьбы с государственными преступлениями. Четвертое занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое было специально создано для подготовки реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

Комитет Министров, образованный Манифестом 8 сентября 1802г, - частное совещание министров друг с другом по делам управления. Однако при этом значительная часть вопросов и дел предпочитается решаться непосредственно с доклада Государю. Слабость комитета министров была в том, что он не имел собственной инициативы в делах.

В 1861г был учрежден Совет министров. Он так же, как и Комитет Министров по сути является органом совещательным. Совет Министров преимущественно обсуждает вопросы законодательные (в этом он похож на Госсовет), но отличается тем, что является совещательным собранием при отправлении Государем его права ИНИЦИАТИВЫ, в то время как Госсовет - совещательное собрание при осуществлении Императором его права ОБСУЖДЕНИЯ законов.

После 1905 года

Произошло Радикальное изменение состава и компетенции Совмина состоялось в ходе широкой конституционной реформы 1905-06 гг. Министры перестали быть отдельными чиновниками, ответственными перед императором каждый лишь за свои действия и распоряжения. Появилась должность Председателя Совета Министров. Председатель Совмина как глава Правительства Империи осуществлял общее руководство деятельностью Совета: он получил право докладов, которым раньше пользовался каждый министр; представлял Совет и любое из министерств по делам общего управления в Думе и Госсовете; санкционировал осуществление министрами мер по законодательным проектам and so on and so forth.

Был упразднен Комитет Министров.

Дополнительно по этому вопросу:

Система коллегий

История коллегий как устоявшегося органа управления начинается с Указа 11.12.1717г. «О штате коллегий и времени открытия оных» (ПСЗРИ 1-ое изд. №3129). Эти преобразования Петра I можно оценить как попытку модернизации, причём на основании старых традиций, никак не бездумное копирование заграничных образцов. Немаловажно и то, что некоторые приказы (вместо которых вводились коллегии) пережили сами коллегии, просуществовав до начала 20-ого века.

 Статус коллегий.

• Центральный орган отраслевого управления.

• Подчинённость всех коллегий Сенату, кроме Иностранной, Военной и Адмиралтейской, которые были подотчётны самому монарху.

• В коллегиях рассматривались в первую очередь государственные дела, потом частные.

 Система коллегий и их компетенции.

Указом 1717 года (ПСЗРИ 1-ое изд. №3133) создаются первые 9 коллегий. Указ от 12.12.1718г. устанавливал следующий порядок распределения ведомств по коллегиям.

1. Чужестранных дел. Всякие иностранные и посольские дела и пересылка со всеми окрестными государствами.

2. Камор. Всякое расположение и ведение денежных доходов всего государства.

3. Юстиц. Судные и розыскные дела.

4. Ревизион. Счёт всех государственных доходов и расходов.

5. Воинская. Армия и гарнизоны и все воинские дела.

6. Адмиралтейская. Флот со всеми морскими служителями; дела, принадлежащие к флоту.

7. Комерц. Смотрение над всеми торгами и торговыми действиями.

8. Штацконтор. Ведение всех государственных расходов.

9. Берг и мануфактур. Рудокопные заводы и забота об их развитии, а также освоение новых месторождений.

• Весь 1718 год идёт активная подготовительная работа: многие коллегии обзаводятся своими регламентами, которые потом входят в Генеральный регламент.

• 27.02.1720г. «Генеральный Регламент всем коллегиям» - фактическое начало работы коллегий.

• 1721г. – учреждение Духовной коллегии, вскоре переименованной в Синод.Учреждение Малороссийской коллегии.

• Берг- и Мануфактур-коллегия разделяется на 2 самостоятельных коллегии.

• Учреждение Вотчинной коллегии (ведение дел, связанных с раздачей поместий дворянам).

• Возникновение на правах коллегии Главного Магистрата.

Коллегии во многом несли на себе отпечаток приказного (как в приказах) объединения административной и судебной власти. По крайней мере юстиц, вотчинная и коммерц коллегии заведовали некоторыми категориями судных дел.

Начиная с правления Екатерины II, коллегии начинают переживать период существенных метаморфоз и в конце концов превращаются в отдельные департаменты новых министерств, созданных в 1802г.

 Структура коллегий.

1. Президент – возглавлял коллегию, под его руководством находилось присутствие коллегии.

2. Присутствие коллегии – главный орган коллегии, ответственный за принятие решений.

• Президент.

• Вице-президент.

• 4 советника и 4 асессора (один из советников или асессоров должен быть иностранцем).

После 1726 года вместо 4 советников и 4 асессоров вводились 2 советника и 2 асессора для уменьшения споров и разногласий в коллегиях и ускорения ведения дел.

3. Канцелярия – технико-вспомогательный орган, вскоре однако увеличивший своё значение в управлении.

• Секретарь.

• Нотариус.

• Архивариус.

• Регистратор.

• Переводчик.

• Подьячии 3-х статей.

Глава 28 Ген.Рег.1720г. определят состав следующим образом.

• Секретарь.

• Нотариус.

• Актуариус.

• Регистратор.

• Канцеляристы.

• Копиисты.

4. Фискал – надзор за правильностью ведения дел в самой коллегии (Гл.45.Ген.Рег.1720г.).

Формой оплаты труда должностных лиц были акциденции, т.е. доход от дел, тот узаконенный побор, который платит проситель канцелярскому служителю за совершение определённых действий (гл.39.Ген.Рег.1720г.).

 Порядок назначения на должности.

• Президента и вице-президента назначал Царь, вице-президента ему предлагал Сенат.

• Асессоры и советники избирались Сенатом.

• Назначение технического персонала подлежало также ведомству Сената.

 Делопроизводство.

• Решения принимались большинством голосов, если же голоса распределялись поровну, то последнее слово было за президентом (гл.6.Ген.Рег.1720г.).

• Малозначительные дела решались в канцелярском порядке (гл.8.Ген.Рег.1720г.).

 Аргументы в пользу коллегиальной системы (даны самим Петром I в Духовном Регламенте 1721 года).

1. Истинное решение принимается сообща, а не единолично (п.1.ч.1.Дух.Рег.)

2. Сила указа, принятого сообща, превосходит силу единоличного указа (п.2.ч.1Дух.Рег.)

3. Коллегиальное управление вносит необходимый элемент гласности и публичности в государственное управление (п.3.ч.1.Дух.Рег.)

4. Коллегиальное управление способствует быстроте принятия решений (п.4.ч.1.Дух.Рег.)

5. Коллегиально принятое решение гарантирует непредвзятое отношение и исключение взяточничества (п..5.ч.1.Дух.Рег.)

6. Коллегиальная система обеспечивает независимость самому административному органу при принятии последним решений (п.6.ч.1.Дух.Рег.)

 Аргументы против коллегиальной системы.

1. Отсутствие проведения до логического конца начал администрирования во всей властной вертикали.

2. Отсутствие единого органа, координирующего деятельность коллегий.

3. Коллегиальное решение годится только для мер, ответственность за принятие которых не составляет существенно важного компонента в управлении.

4. Коллегиальное решение предполагает безответственность тех, кто их принимал.

5. Коллегии, встав на место приказов, так и не смогли найти удачного сочетания тенденций централизации и учёта особенностей управления на местах (что было у приказов).

Система министерств: статус и компетенция

Министерства учреждаются на месте коллегий по Манифесту от 8.09.1802 г. Первоначально учреждалось 8 министерств:

 Военных сухопутных дел

 Морских сил

 Иностранных дел

 Юстиции

 Внутренних дел

 Финансов

 Коммерции

 Народного просвещения

Министерства ставились под контроль Сената. Первоначально министерства представляли собой министра, его товарища (заместителя) и небольшую канцелярию, которые все вместе ставились во главе прежних коллегий, отнесённых законом к ведомству данного министра; коллегии при этом не упразднялись, а продолжали функционировать, но не с президентом, а с министром во главе. Только к 1811 году, когда выходит Общее учреждение министерств, начинают функционировать особые органы центрального управления – министерства.

Министерство – это орган управления отдельной отраслью государственных дел на централизованной бюрократической основе. Министр является представителем Верховной власти в делах правительственного управления, поэтому он ответственен перед ней за свои действия. В Об. уч. Мин.1811 г. сказано: «Все министры в действиях их подчинены непосредственно Верховной власти». Таким образом, министерство – это инструмент, посредством которого Верховная власть проводит свою волю в исполнение.

Характер власти министра до 1906 года чисто технически напрямую замыкался на личность Императора, на усмотрение которого каждый отдельный министр в порядке предоставленной ему компетенции подавал доклад. Подобный порядок устанавливался ещё Манифестом 8.09.1802 г. Хотя первоначально министр подчинялся надзору Сената по Указу «О правах и обязанностях Сената» от 8.09.1802 г., то вскоре выяснилось, что это фикция, т.к. все решения министров утверждаемы были по докладу на Высочайшее имя непосредственно самим Императором.

Компетенция.

Общее содержание власти министра: «Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчинённые им места и лица к исполнению законов и учреждений», ст. 210 Об. уч. Мин. 1811 г.

Существовал строгий перечень мер, которые мог предпринять министр в порядке своего управления:

1. определение и увольнение высших чиновников по представлениям министров, низших он увольняет своей властью

2. надзор за действиями подчинённых его власти учреждений и инстанций, входящих, в конечном счёте, в структуру вверенного ему министерства, своей властью министр направляет деятельность этих подразделений

3. принятие решений по исполнению законов – в конечном счёте, министерство во главе с министром применяет законодательство к делам, подведомственным им

4. «принятие всех мер, нужных к действию законов и учреждений, когда они утверждены и обращены к исполнению министра», ст. 194 Уч. Мин. Т. I. Св. зак. Изд. 1892 г.

5. в чрезвычайных обстоятельствах «министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая его разрешения, но они обязаны доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности»

6. ! некоторые правомочия, которые обычно относятся к сфере судебной власти: предание суду за преступления по службе и осуществление производства по делам, связанным с казённым управлением особым порядком

7. участие министра в законодательстве: министры были членами Государственного Совета и напрямую участвовали в обсуждении внесённого в него законопроекта. После 1906 г. это положение министров претерпевает изменения и отныне они обладают только правом законодательной инициативы.

Император лично обеспечивал единство управления вплоть до 1917 года. После 1906 г. технически ему в этом помогал Совет министров, но всё равно, министры, поскольку они несли ответственность перед ним, оставались на своём посту, т.к. удовлетворяли личным взглядам Государя на ту или иную проблему упрвления.

В России за всё время существования Петербургской империи отсутствовал чётко оформленный институт коллегиальности министерств, известный как правительство в западных аналогах. Во многом это объяснялось характером власти Императора и его положением среди других органов гос. власти (русский Монарх «есть монарх самодержавный и неограниченный, ст.1 Осн. гос. зак.). Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.