16. Регулирование рынка ценных бумаг

Регулирование рынка ценных бумаг — это процесс регулиро­вания деятельности всех его участников: эмитентов, ин­весторов, профессиональных участников фондового рынка и ре­гулирование всех видов сделок между ними со стороны уполномо­ченных на это организаций. Регулирование охватывает все виды деятельности и все виды операций на фондовом рынке: инвести­ционные, эмиссионные, посреднические, залоговые, трастовые и спекулятивные.

Регулирование рынка ценных бумаг можно разделить на внутреннее и внешнее. Внутреннее регулирование означает подчиненность деятельно­сти данной организации ее собственным нормативным докумен­там, таким, как устав организации, внутренние правила и другие нормативные документы, которые определяют правила деятель­ности данной организации и ее сотрудников.

Внешнее регулирование представляет собой подчиненность деятельности данной организации нормативным актам государства, различных организаций, имеющих на это прайс, международным нормам и соглашениям.

Как правило, выделяют три уровня внеш­него регулирования рынка ценных бумаг: государственное регулирование фондового рынка; регулирование со стороны профессиональных участников рын­ка ценных бумаг, т.е. саморегулирование рынка; общественное регулирование, т.е. воздействие общества на уча­стников рынка ценных бумаг с использованием механизма об­щественного мнения.

Регулирование рынка ценных бумаг преследует достижение следующих целей:

1. защита общественных интересов,

2. формирование свободного и открытого рынка.

создание справедливого и упорядоченного рынка.

Нормативная база регулирования фондового рынка строится на трех уровнях.

1. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» - регулирует отноше­ния, возникающие при выпуске эмитентом эмиссионных ценных бумаг и их обращении на вторичном рынке, а также устанавлива­ет правила деятельности профессиональных участников фон­дового рынка.

2. Акты федеральных органов исполнительной власти

3. Инструкции, методики, положе­ния, разрабатываемые самими участниками фондового рынка (правила членства, процедуру листинга и делистинга, правила осуществления торго­вых операций в зале, проведения расчетов по совершенным сдел­кам и т.д.).

Государственное регулирование рынка ценных бумаг это многоуров­невый процесс воздействия на деятельность всех участников рын­ка пенных бумаг в соответствии с избранными государством целя­ми и принципами со стороны общественных органов государствен­ной власти. Согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» госу­дарственное регулирование рынка ценных бумаг в России осуще­ствляется путем:

-установления обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов;

-регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов эмиссии и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;

-лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

-создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участ­никами рынка ценных бумаг;

-запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.

Важнейшей особенностью в России является самостоятельная роль государства не только как регулятора рынка ценных бумаг (при написании за­конов и подзаконных актов), но одновременно и как:

• эмитента (при выпуске государственных ценных бумаг);

• профессионального участника (продавца корпоративных цен­ных бумаг в ходе приватизации);

• акционера (временно или на основе закрепления в государ­ственной собственности пакетов акций) значительного числа созданных в процессе приватизации акционерных обществ;

• верховного арбитра в спорах между участниками рынка (через систему судебных органов).

Основные цели государственного регулирования. Первая цель — обеспечение условий для формирования эффек­тивного рынка, создания необходимой инфраструктуры и инсти­тутов рынка ценных бумаг, выработки определенных правил по­ведения участников рынка. Вторая цель — развитие и формирование полноценного рынка государственных бумаг, способного быть ориентиром для финан­совых рынков и решать проблемы ликвидности государственного бюджета в случае кассовых разрывов. Третья цель — формирование необходимой законодательной базы по рынку ценных бумаг, обеспечивающей его функциониро­вание. Сюда включаются как законодательное регулирование ин­ститутов рынка пенных бумаг, так и процессы выпуска и обраще­ния ценных бумаг, выработка определенных требований к эми­тентам по раскрытию информации о себе. Четвертая цель — защита национального рынка от колебаний внешних мировых финансовых рынков, формирование отечественных институтов фондового рынка, способных аккумулировать средства отечественных инвесторов с последующим вложением их в российские бумаги. Пятая цель — снижение спекулятивной направленности фон­дового рынка, формирование возможностей для превращения его в источник инвестиций для предприятий. Сюда же следует отнес­ти и защиту интересов инвесторов, борьбу с суррогатами ценных бумаг и мошенничеством. Шестая цель — предотвращение социальных взрывов и конф­ликтов путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов.

В качестве объектов регулирования на рынке ценных бумаг выступают профессиональные участники рынка пенных бумаг и институты рынка пенных бумаг, эмитенты ценных бумаг и инвес­торы. К объектам регулирования относятся и эмитенты как корпо­ративных, так и государственных пенных бумаг. И, наконец, последний объект воздействия государственного регулирования — инвестор. К объектам регулирования относятся частные и институциональные инвесторы.

К субъектам государственного регулирования следует отнести регулирующие органы исполнительной власти, правоохранитель­ные органы, службы контроля профессиональных участников рын­ка, саморегулируемые организации и местные органы законода­тельной власти. Наибольшее значение имеет деятельность регулирующих ор­ганов федерального уровня. На первом месте стоит Федеральная служба по финансовым рынкам. В компетенции данного органа находятся вопросы законодательного регулирования эмиссии и об­ращения корпоративных эмиссионных ценных бумаг, квалифика­ция новых видов пенных бумаг, создание правовой базы для дея­тельности профессиональных участников рынка и институтов ин­фраструктуры, коллективных инвесторов, лицензирование деятельности последних и аттестация их работников, контроль за их деятельностью, защита интересов инвесторов, контроль за соблюдением законодательства по рынку ценных бумаг и выработка единой государственной политики на фондовом рынке. В регио­нах эта функция передается региональным отделениям Федераль­ной службы по финансовым рынкам.

Выпуск и обращение государственных ценных бумаг относят­ся к компетенции Министерства финансов. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» вообще не регулирует вопросы, связан­ные с федеральными государственными ценными бумагами, с цен­ными бумагами субъектов Федерации и муниципальными госу­дарственными бумагами. Законодательное регулирование этогоблока фондового рынка и контроль за ним возложены на Мини­стерство финансов. Министерство финансов контролирует и дея­тельность страховых компаний.

По Закону «О рынке ценных бумаг» Центральный банк Рос­сийской Федерации является подчиненным органом в вопросах регулирования эмиссии ценных бумаг кредитных организаций. ФСФР передает ему функции законодательного обеспечения эмис­сии и обращения ценных бумаг кредитных организаций и их реги­страции, контроля над соблюдением эмитентами законодательства. Вопросы лицензирования деятельности банков на рынке ценных бумаг по закону и по нормативным актам находятся в компетен­ции ФСФР. В тоже время именно Центральный банк является глав­ным агентом Министерства финансов на рынке государственных ценных бумаг, и именно он отвечает за финансовое регулирование фондового рынка. Именно Центральному банку принадлежат те инструменты, с помощью которых он может регулировать ликвидность финансовой системы, валютный курс, политику процент­ных ставок и состояние финансового рынка. Центральный банк является и агентом валютного контроля, отвечая за вход и выход капитала на российскую территорию. Существенную роль должен играть Центральный банк и при реализации функции антикризис­ного управления фондовым рынком.

Субъектом государственного регулирования выступают орга­ны саморегулирования, объединяющие профессиональных участ­ников рынка. Эти органы проводят государственную политику в области регулирования деятельности участников, могут выраба­тывать свои стандарты поведения субъектов рынка. Функцию антимонопольного регулирования рынка финансо­вых услуг выполняет Федеральная антимонопольная служба.

Наконец, в качестве субъектов государственного регулирова­ния на рынке ценных бумах выступают правоохранительные орга­ны и суды.

Существуют различные подходы к классификации основных сегментов системы государственного регулирования рынка цен­ных бумаг.

Во-первых, по видам ценных бумаг государственное регулиро­вание затрагивает различные сегменты рынка ценных бумаг — кор­поративные, государственные, производные инструменты и их рынки (или же — по иной классификации — долевые, долговые и производные ценные бумаги и их рынки).

Во-вторых, по видам деятельности и типам операций на рынке ценных бумаг государственное регулирование регламентирует эмиссионную и инвестиционную деятельность всех участников рынка ценных бумаг: эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, дилеров, организаторов торговли, депозитариев, регистраторов, расчетно-клиринговых организаций, доверительных управляющих), деятельность коммерческих банков, инвестиционных фондов, компаний и банков, страховых компа­ний, пенсионных фондов и др.

С точки зрения организационного устройства государственное регулирование представляет собой сложную многоуровневую сис­тему органов регулирования и надзора: государственных органов и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым государство делегирует определен­ные права. Эти органы могут функционировать на национальном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях.

По способам воздействия на рынок ценных бумаг государствен­ное регулирование в целом подразделяется на:

1) косвенное, или общеэкономическое, управление рынка цен­ных бумаг, которое осуществляется государством через находящи­еся в его распоряжении экономические рычаги и капиталы. К ним относятся: система налогообложения (ставки налогов, льготы и освобож­дение от налогов); денежная политика (процентные ставки, минимальный размер зарплаты и т.д.); государственные капиталы (государственный бюджет и т.д.); государственная собственность и ресурсы (госпредприятия, природные ресурсы и земли);

2) прямое, или административное, управление рынком ценных бумаг осуществляется путем: установления обязательных требований ко всем участникам рынка ценных бумаг; регистрации участников рынка и ценных бумаг, выпускаемых эмитентами; лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; обеспечения гласности и информированности всех участников; поддержания правопорядка на рынке.

В зависимости от специфики деятельности различных участ­ников рынка ценных бумаг органами государственного регулиро­вания применяются более конкретные методы государственного регулирования, позволяющие учесть комплексный характер основ­ных целей и функций рынка ценных бумаг, всю его сложность и противоречивость, и обеспечить при помощи различных методов процесс его становления и эффективного функционирования.

Первый метод — это метод функционального регулирования, пред­полагающий выработку единых правил, стандартов поведения всех участников рынка. Он является основополагающим, поскольку само существование рынка ценных бумаг предполагает наличие доверия инвесторов к профессиональным участникам рынка, к ин­фраструктурным институтам, налоговой и правовой среде, к эми­тентам ценных бумаг, к государству и его регулирующим органам. При отсутствии доверия инвестор просто не отдаст свои деньги. Противоречивость этой функции государственного регулирования еще заключается и в том, что государство выступает не только как субъект регулирования, но и как объект. Оно выпускает собствен­ные бумаги как прочие эмитенты и проводит определенную поли­тику по обслуживанию собственных обязательств. В случае же от­каза от исполнения обязательств государство подрывает доверие не только к себе как к эмитенту, но и к корпоративным эмитен­там, к фондовому рынку как институту.

Второй метод условно можно определить как финансовое регу­лирование. Этот метод предполагает воздействие на макроэконо­мику путем манипулирования инструментами денежного рынка — процентными ставками, валютным курсом, выпуском или выку­пом государственных ценных бумаг, мерами, стимулирующими приток иностранного капитала. Смысл этих манипуляций заклю­чается в привлечении дополнительного капитала в инструменты с нефиксированной доходностью (каковыми являются акции ком­паний) или, наоборот, связывание капитала путем предложения более высокой доходности по инструментам с фиксированной до­ходностью (к каковым относятся государственные бумаги и кор­поративные облигации первоклассных заемщиков).

Третий метод регулирования можно назвать институциональ­ным. Он предполагает выработку определенных требований (прежде всего финансовых) к институтам рынка ценных бумаг и постоян­ный мониторинг за соблюдением этих требований. Соответствие институтов рынка определенному размеру собственного капитала увеличивает доверие инвесторов как к институтам, так и к самому рынку. Однако государственная политика в этом вопросе должна быть гибкой. Повышение капитализации участников рынка воз­можно только постепенно, учитывая степень развития самого рын­ка. В обратном случае (как и в ситуации с банками) возможен пол­ный переход контроля над отечественным рынком ценных бумаг к иностранному капиталу.

Четвертый метод государственного регулирования предпола­гает методы технического регулирования. Он направлен на ограни­чение спекулятивных колебаний на рынке, на препятствование формированию монополий на рынке, мошенничеству, сговору от­дельных участников рынка, недопущению манипулирования це­нами со стороны одного или группы участников. Методы техни­ческого регулирования направлены на формирование эффектив­ного рынка, предполагающего равенство сил субъектов рынка и общедоступности рыночной информации, определяющей рыноч­ную цену на тот или иной финансовый инструмент. Сюда же от­носится и регулирование получившего широкое распространение интернет-трейдинга и маржинальной торговли, которые кроме привлечения значительного числа новых клиентов приносят и но­вые системные риски.

С четвертым методом тесно связан пятый метод — метод анти­кризисного регулирования. События августа 1998 г, в России и кри­зисы на развивающихся рынках в 90-е гг. прошлого столетия по­казали необходимость формирования единой государственной по­литики в случае обострения ситуации на мировых финансовых рынках или в случае внутреннего кризиса. Отсутствие такой поли­тики, несогласованность действий различных ведомств усугубля­ют кризисные явления. Кроме этого, необходим постоянный мо­ниторинг со стороны регулирующих органов с целью предотвра­щения подобных явлений.

К шестому методу государственного регулирования можно от­нести регулирование коллективных инвесторов. Специфика этого вида институциональных инвесторов заключается в привлечении большого числа мелких и средних инвесторов. Создание такого института решает проблему повышения устойчивости отечествен­ного рынка и возможность массированного привлечения капита­ла российскими предприятиями. Однако регулирование коллек­тивных инвесторов требует специфических методов, отличных от других, и предполагает комплексное решение правовых, межве­домственных, налоговых проблем.

Седьмой метод — это метод саморегулирования. Предполагает­ся, что сами участники рынка заинтересованы в поддержании на рынке определенных правил, определенного кодекса поведения. Причем, будучи «внутри» рынка, участники представляют многие проблемы более ясно, нежели регулирующие органы. Поэтому в странах с развитым фондовым рынком институты, объединяющие участников рынка на самостоятельной и добровольной основе, берут на себя часть функций по регулированию рынка.

Наконец, последний, восьмой метод регулирования — анти­монопольное регулирование. Этот метод предполагает контроль над соблюдением антимонопольного законодательства на всех этапах инвестиционного процесса — от создания предприятия до совер­шения сделок с ценными бумагами. С другой стороны, антимоно­польное регулирование должно быть направлено против форми­рования монопольных структур на финансовом рынке, включая рынок ценных бумаг. К этому методу регулирования логично от­нести и меры, способствующие поощрению конкуренции между участниками отечественного рынка.

С методом функционального регулирования тесно связан ме­тод саморегулирования. Он предполагает, что в качестве регули­рующих институтов могут выступать саморегулируемые организа­ции (СРО), объединяющие участников рынка. Основы деятельно­сти, функции этих организаций определены в Законе «О рынке ценных бумаг» и ряде нормативных документов, принятых ФСФР. В России на настоящий момент действует несколько крупных саморегулируемых организаций — Национальная ассоциация участ­ников фондового рынка России (НАУФОР), Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), Национальная фондовая ассоциация (НФА) и др.

Саморегулируемая организация может быть организована как некоммерческая организация. Изменения в уставе СРО должны быть утверждены ФСФР в течение месяца после поступления со­ответствующих изменений. Если в течение 30 дней ФСФР не направляет СРО уведомление об отказе в регистрации изменений, они автоматически читаются принятыми.

СРО может: вырабатывать стандарты поведения участников рынка, обяза­тельные для членов СРО; проводить проверку деятельности членов СРО; проводить обучение участников рынка; создавать компенсационные фонды для компенсации потерь, понесенных инвесторами — физическими лицами от членов СРО; разбирать жалобы инвесторов на поведение членов СРО; разрабатывать стандарты внутреннего учета у профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг.

Контрольные вопросы

1. Каковы цели регулирования фондового рынка?

2. Перечислите основные элементы регулирования.

3. Каковы основные цели государственного регулирования?

4. Каковы основные принципы государственного регулирования?

5. Какие субъекты осуществляют государственное регулирование фондового рынка в Российской Федерации?

6. Какие основные функции выполняют регулирующие государ­ственные органы?

7. Какие вы знаете способы и методы государственного регулиро­вания?

8. Какие организации относятся к СРО?

9. Каковы основные принципы саморегулирования рынка ценных бумаг?

10. Как вы думаете, органы государственного регулирования фон­дового рынка несут ответственность за финансовый кризис 1998 г.?

11. Какую деятельность на рынке ценных бумаг осуществляет Цен­тральный банк РФ?

12. Каковы функции ФСФР РФ на фондовом рынке?

13. В чем суть концепции «самоформирования» фондового рынка?

14. Почему российский рынок ценных бумаг не смог привлечь дол­госрочные инвестиции в реальный сектор экономики?

97