Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционное право сравнительно-правовое исследование. Монография
.pdf
Глава I. Миграционное право в системе российского права
планирования, в которых устанавливаются мероприятия, направленные на поддержку отдельных категорий мигрантов, а также на оказание содействия их социальной и культурной адаптации и интеграции. Отдельным видом таких актов являются региональные государственные программы содействия добровольному переселению лиц
из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Например,
постановлением Правительства Республики Коми от 12 сентября
2018 г. № 390 утверждена государственная программа «Оказание
содействия добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018—2020 годы»1.
Основная проблема, связанная с применением актов программно-целевого характера и документов стратегического планирования,
связана с их недостаточной согласованностью; нередко выбор мероприятий, предусмотренных программами, не обеспечивает достижение поставленных целей и задач; распространена проблема слабой
проработки индикаторов (показателей) эффективности, их ориентированности преимущественно на количественные показатели.
В частности, в региональных государственных программах вопросы
социальной и культурной адаптации и интеграции решаются, как
правило, на уровне подпрограмм государственных программ по реализации государственной национальной политики, при этом набор
целевых индикаторов в них также весьма ограничен и касается в
основном количества участников мероприятий, направленных на
социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов, в отчетном году; доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен
по русскому языку, истории России и основам законодательства
Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан,
сдававших экзамен; увеличения доли социально ориентированных
некоммерческих организаций, получающих поддержку органов государственной власти, а также количества иностранных граждан,
трудоустроенных в субъекте Российской Федерации.
Отмеченные подзаконные нормативные правовые акты, действуя
в качестве источников миграционного права, способствуют конкретизации правового регулирования сферы миграционных отношений.
В то же время нельзя не согласиться с исследователями нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации в данной сфере,
которые отмечают, что «строгая система этих актов отсутствует. В одних субъектах проблема регулируется законами, в других — указами
президента (постановлениями главы администрации), в третьих —
постановлениями правительства или распоряжениями главы каби-
1
Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Респуб-
лики Коми, иной официальной информации». URL: http://www.law.rkomi.ru
62
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
нета, в четвертых — постановлениями (решениями) органов законодательной власти»1.
Такую ситуацию допустимо отнести к ущербной стороне развития
миграционного права в целом. Во многом она сложилась в связи с
отсутствием четкого разграничения полномочий не только между
федеральными и региональными органами государственной власти
в сфере регулирования миграции («по вертикали»), но и внутри системы органов государственной власти субъектов Федерации («по
горизонтали»)2.
Еще одним источником миграционного права являются соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В частности, на основании соглашения о взаимодействии между
федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в
сфере миграции, и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в реализации полномочий по предоставлению государственной
услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов,
в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает
содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за
получением патента, и их фотографировании. В случае, предусмотренном соответствующим нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции, на территории субъекта Российской Федерации на основании соглашения о взаимодействии между этим федеральным органом
и данным субъектом Российской Федерации может вводиться патент
в форме карты с электронным носителем информации. Типовые
формы соглашения утверждены приказом МВД России от 27 ноября
2017 г. № 888.
В системе источников миграционного права присутствуют также
нормативные правовые акты местного самоуправления. В 2013 году в
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения, согласно которым к вопросам местного
значения городских и сельских поселений отнесено создание условий, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, социальную и культурную адаптацию мигран-
1
Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые основы и практика регулирования вы-
нужденных миграций в субъектах Российской Федерации / под ред. В. Мукомеля, Э. Панина. М.,
1999. С. 196, 197.
2
См. подробнее гл. II.
63
Глава I. Миграционное право в системе российского права
тов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
В свою очередь, к вопросам местного значения муниципальных
районов и городских округов отнесены разработка и осуществление
мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических)
конфликтов. Соответствующие положения включены в уставы многих муниципальных образований1. Кроме того, некоторыми муниципальными образованиями приняты специальные акты, направленные на их решение2, в том числе разработаны и реализуются
программно-целевые акты3. Однако не всегда в таких актах можно
увидеть конкретные мероприятия, во многих случаях в них закреплены абстрактные, общие полномочия типа «издание в пределах своих
полномочий правовых актов», «создание условий социальной и
культурной адаптации мигрантов».
Одним из вопросов, носящих дискуссионный характер, является
отнесение к числу источников права судебных решений. Полагаем
излишним детально рассматривать содержание соответствующей
дискуссии. Основные точки зрения, а также аргументы в их поддержку общеизвестны4. Признаем, что нельзя отрицать важную регулирующую роль судебных решений, которые имеют большое значение
для правопонимания в целом. И если вкладывать в понятие права не
только правовые нормы, а все правовые предписания, считать источником права «источник правового результата»5, то есть любой правовой акт, то при таком исходе судебные решения несомненно входят
в их число6.
1
См., например: Решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп»
от 19 апреля 2018 г. № 301-рс «Об Уставе муниципального образования «Город Майкоп» // Май-
копские новости. 2018. 26 мая; Устав муниципального образования «Городской округ Лобня» Мо-
сковской области (принят решением Совета депутатов города Лобня Московской области от 22 мар-
та 2006 г. № 23/459) // Лобня. 2006. № 16.
2
См., например: Решение Думы Тернейского муниципального района Приморского края от 28 апре-
ля 2015 г. № 225 «О разработке и осуществлении мер, направленных на укрепление межнациональ-
ного и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Рос-
сийской Федерации, проживающих на территории Тернейского муниципального района, реализа-
цию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов,
профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов» // Вестник Тернея. 2015. 9 мая.
3
См., например: Постановление Администрации Аяно-Майского муниципального района от 6 авгу-
ста 2015 г. № 130 «Об утверждении муниципальной программы «Развитие коренных малочисленных
народов Севера, проживающих в Аяно-Майском муниципальном районе» // Информационный
сборник муниципальных правовых актов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края.
2015. № 9.
4
См., например: Нерсесянц В.С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная
практика как источник права. М., 2000. С. 107–112; Лившиц Р.З. Судебная практика как источник
права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 7.
5
Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 15.
6
См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 146, 147.
64
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Следует признать, что судебные акты оказали значительное влияние на формирование некоторых механизмов правового регулирования в сфере миграции населения. Во-первых, это связано с тем,
что судебные органы в процессе реализации миграционного права
способствуют единообразию понимания его норм, в том числе с
точки зрения правильного их соотношения. Во-вторых, решения
судов о признании определенных нормативных актов недействительными и недействующими служат толчком правотворческой деятельности государственных органов. Наконец, судебные решения зачастую выступают средством разрешения юридических коллизий.
Такое влияние судов на систему правового регулирования во многом связано с деятельностью Конституционного Суда РФ. Выявляемые Конституционным Судом РФ в процессе толкования Основного
Закона и иных нормативных правовых актов правовые позиции представляют собой не просто систему правовых аргументов, а общие
правовые ориентиры, устойчивую правовую мотивацию для правотворчества1. Однако анализ практики Конституционного Суда РФ
показал, что вопросы миграции населения нечасто становятся предметом конституционного судопроизводства, тем не менее Конституционным Судом РФ сформулированы правовые позиции по отдельным
вопросам, касающимся въезда в Российскую Федерацию и выезда из
Российской Федерации, правил регистрационного и миграционного
учета, пребывания, проживания и осуществления трудовой деятельности иностранным гражданами в Российской Федерации.
Имеются примеры обращения непосредственно к проблемам
правового статуса отдельных категорий мигрантов. Так, в 2002 г.
оспаривалась конституционность положений ст. 9 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», согласно которым федеральный или
территориальный орган миграционной службы лишал лицо статуса
вынужденного переселенца в случае, если оно было осуждено за
совершение преступления. В постановлении Конституционного Суда
РФ от 21 ноября 2002 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 3 и абзаца 1 пункта 6 статьи 9
Закона РФ «О вынужденных переселенцах»2 можно выделить несколько правовых позиций, важных для понимания содержания
статуса мигранта:
1. Лицо, признанное вынужденным переселенцем, нуждается в
дополнительной поддержке государства для восстановления нарушенных прав. Поэтому законодатель предусматривает экономиче-
1
См., например: Хабриева Т.Я., Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и пар-
ламент. М., 2005; Петров А.А. Решения Конституционного Суда РФ в механизме правового регулирования. Иркутск, 2007. С. 197, 198.
2
Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 1.
65
Глава I. Миграционное право в системе российского права
ские, социальные и юридические гарантии защиты прав и законных
интересов переселенцев на территории Российской Федерации,
устанавливая срок, на который гражданину предоставляется статус
вынужденного переселенца. В связи с этим статус вынужденного
переселенца имеет специальный, целевой и срочный характер. По
мере исполнения государством своих обязанностей по восстановле
нию нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца
объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом,
сокращается. С истечением установленного срока и при отсутствии
оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.
2. Определяя статус вынужденных переселенцев, основания его
получения и утраты, а также содержание, порядок реализации обусловленных им экономических, социальных и иных гарантий, федеральный законодатель вправе установить меры юридической ответственности за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах, в том числе за злоупотребление вытекающими из указанного
статуса правами.
3. Возможные изъятия из статуса вынужденного переселенца
представляют собой ограничения прав и свобод граждан Российской
Федерации, их государственной защиты, такие ограничения в силу
ст. 17 (ч. 3), 55 (ч. 3) Конституции РФ могут быть предусмотрены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо
ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства. Поэтому лишение гражданина
статуса вынужденного переселенца в связи с осуждением за совершенное преступление, то есть по признаку наличия судимости, непредусмотренное уголовным законодательством и оформленное
решением органа миграционной службы в административном порядке, по сути выступает в качестве дополнительной меры ответственности, что противоречит конституционной концепции юридической ответственности.
В практике Конституционного Суда РФ есть решения, косвенно
затрагивающие вопросы миграции населения, но имеющие значение
для развития законодательства в этой сфере в целом. Касались они
в основном права граждан на свободу передвижения и выбор места
жительства. В свое время издаваемые в этой сфере нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации, в частности Мо
сквы и Московской области, нарушали федеральное законодательство и ущемляли тем самым права граждан на выбор места пребывания и жительства, создавая им многочисленные препятствия в регистрации на новом месте и по сути возрождая существовавший в
прошлом разрешительный по характеру режим прописки.
-
-
-
66
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Пресекая подобного рода нарушения прав и свобод граждан Российской Федерации, Конституционный Суд РФ высказал ряд правовых позиций, согласно которым право свободного выбора места
жительства не носит абсолютного характера и его осуществление в
силу ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ не должно нарушать права и свободы других лиц.
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. В связи с этим регистрационный учет является уведомительным, не может носить разрешительного характера
и служить основанием для ограничения этого права гражданина.
Органы власти субъектов Российской Федерации наряду с Российской Федерацией также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.
Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания
должен определяться самим гражданином; его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы
при выборе места пребывания1.
За время своей деятельности Конституционный Суд РФ неоднократно принимал решения, способствовавшие преодолению пробелов в законодательстве, разрешению имеющихся правовых проблем,
тем самым оказывая влияние на формирование современной модели
регулирования миграционных отношений. При этом нередко именно после этого развитие законодательства продолжало осуществляться по новым (в большей или меньшей степени) видоизмененным
правилам.
В качестве примера приведем постановление Конституционного
Суда РФ, принятое в связи с жалобами Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Увангуе Х.Э.2 В данном постановлении Консти-
1
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о
проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Став-
ропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок реги-
страции граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // СЗ РФ. 1996.
№ 16. Ст. 1909; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о
проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос-
сийской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 //
СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.
2
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П «По делу о проверке
конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации "О Государственной границе
Российской Федерации" и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Фе-
дерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами Уполномоченного по правам че-
ловека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе» //
СЗ РФ. 2016. № 9. Ст. 1307.
67
Глава I. Миграционное право в системе российского права
туционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ
положения ч. 2 ст. 18.1 КоАП и ст. 24 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ в той мере, в какой в силу неопределенности
действующего нормативного регулирования эти положения позволяют привлекать к административной ответственности за нарушение
правил пересечения государственной границы Российской Федерации имеющего действующее разрешение на временное проживание
в Российской Федерации иностранного гражданина — в случае, если
он при выезде из Российской Федерации предъявил данное разрешение и визу, по которой осуществлял въезд в Российскую Федерацию и срок действия которой истек, подтверждающие законность
его въезда в Российскую Федерацию и пребывания в Российской
Федерации, — на одном лишь формальном основании отсутствия у
него визы с не истекшим сроком действия, а также отказывать ему в
связи с этим в пропуске через государственную границу Российской
Федерации на выезд.
В целях устранения выявленных недостатков нормативного правового регулирования был принят Федеральный закон от 7 июня
2017 г. № 111-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
"О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию" и статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"». Данным актом были внесены дополнения в ст. 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», согласно которым иностранные граждане и лица без
гражданства, получившие разрешение на временное проживание в
Российской Федерации, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации на основании действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых
Российской Федерацией в этом качестве, и визы временно проживающего лица, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, указанным федеральным законом
или указами Президента РФ. Кроме того, в понятие «визы», определенное в ст. 251 названного федерального закона, внесено дополнение о том, что виза также подтверждает разрешение на пребывание
в Российской Федерации. Федеральным законом от 7 июня 2017 г.
№ 111-ФЗ был введен новый вид обыкновенной визы — виза на
въезд в Российскую Федерацию в целях получения разрешения на
временное проживание в Российской Федерации.
Решения судов общей юрисдикции, возглавляемых Верховным
Судом РФ, направлены на единообразие применения на всей территории государства норм миграционного права, в первую очередь по
вопросам защиты прав и законных интересов участников миграци-
68
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
онных правоотношений. Практика судов общей юрисдикции в рассматриваемой сфере также главным образом связана с жалобами на
нарушение прав и свобод граждан. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд любые решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц.
Примером одного из наиболее примечательных недавних решений является определение Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г.
№ 48-КГ16-8 об оспаривании решения должностного лица о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации. Верховный
Суд РФ отменил решения судов предыдущих инстанций о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации иностранному
гражданину, состоящему в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющему в этом браке детей (данная мера ответственности
была назначена за неоднократное совершение административных
правонарушений). В определении было подчеркнуто, что любое
ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель
(например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным
преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение
одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в
установленном законом порядке. Верховный Суд РФ подчеркнул,
что при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных
фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека
допускается лишь в том случае, если имеются достаточные основания
для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между
законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.
Вопрос о влиянии судебных актов на миграционно-правовое
регулирование не может быть ограничен рассмотрением только актов
российского правосудия. Исходя из содержания ст. 35 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября
1950 г.)1 жалоба гражданина может быть направлена в Европейский
Суд по правам человека (г. Страсбург) при условии исчерпания всех
внутренних средств правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права. Это условие коррес-
1
СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3586.
69
Глава I. Миграционное право в системе российского права
пондирует положениям п. 3 ст. 46 Конституции РФ, в соответствии
с которым каждый может обращаться в международные органы по
защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все
имеющиеся внутригосударственные средства защиты.
Конвенция непосредственно не регулирует миграционные отношения, однако ее нормы касаются правового положения мигрантов
в общегражданском аспекте. В соответствии со ст. 46 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод решения Европейского Суда по правам человека обязательны для государств —
участников данного дела. Российская Федерация официально признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов
к ней. Таким образом, всем российским судам необходимо учитывать
в своей дея тельности практику Европейского Суда по правам человека. При этом следует иметь в виду, что согласно постановлению
Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П1 не исключается правомочие федерального законодателя предусмотреть специальный правовой механизм разрешения Конституционным Судом
РФ воп роса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ
исполнить вынесенное по жалобе против России постановление
ЕСПЧ, в том числе в части мер общего характера.
Таким образом, следует признать значимую роль судебных решений в регулировании вопросов миграции населения. Допустимо
предположить, что регулирующая роль судов будет усиливаться с
совершенствованием миграционного законодательства.
Кроме вышеперечисленных источников миграционного права на
его развитие влияют общие принципы права (такие, как справедливость, юридическое равенство, гарантированность государством прав
и свобод человека и гражданина, возмещение государством всякого
ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц), правовые обычаи, а также
формирующиеся доктринальные основы миграционного права.
Последние, хотя и не подпадают под формально-юридическое определение источников миграционного права и в этом значении таковыми не являются, однако обеспечивают поступательное развитие
миграционного права в соответствии с общими закономерностями
эволюции правовой системы государства.
Итак, в источниках миграционного права представлен весь их
спектр, свойственный российской системе права. Для их характеристики важно признание федерального закона главным регулятором
1
СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.
70
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
миграционных отношений. Однако в связи с наличием значительного числа процессуальных аспектов этих отношений, а также поиском оптимальных форм их регулирования имеется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества, которое ограничено
строгими рамками компетенции соответствующих государственных
органов. Одним из непременных условий создания источниковой
базы современного миграционного права России является активное
внедрение международных и межгосударственных стандартов регулирования правоотношений в сфере миграции населения.
71
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]