Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционное право сравнительно-правовое исследование. Монография
.pdf
Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений
Обязанности беженцев, а равно и прибывших с ними членов семьи состоят:
1) в своевременном прибытии в центр временного размещения
или иное место пребывания, определенное Федеральной миграционной службой или ее территориальным органом;
2) соблюдении установленного порядка проживания в центре
временного размещения и выполнении установленных требований
санитарно-гигиенических норм проживания;
3) сообщении в территориальный орган миграционной службы
об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации, о намерении переменить место пребывания на территории Российской
Федерации либо о выезде на место жительства за ее пределы;
4) снятии с учета и постановке на учет в территориальном органе
миграционной службы при перемене места пребывания;
5) прохождении ежегодного переучета в сроки, установленные
территориальным органом миграционной службы.
Названные обязанности обусловлены специальным правовым
статусом беженцев. В то же время они несут и все те обязанности,
которые возлагаются на каждое находящееся на территории Российской Федерации лицо (например, обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы государства).
В соответствии с целями обеспечения гуманитарной защиты беженцев необходимо постоянно разрабатывать меры по социальной
адаптации лиц, признанных беженцами. Первоочередной задачей
должно стать жилищное обустройство и обеспечение занятости данной категории вынужденных мигрантов.
Таким образом, в целом сложившаяся в России правовая основа
регулирования статуса беженцев соответствует основным международным стандартам в области защиты прав этой наиболее уязвимой
части населения. Законодательство устанавливает основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации,
закрепляет экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав беженцев в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Недостатком правового регулирования следует считать отсутствие предусмотренного в Федеральном законе «О беженцах» механизма перераспределения прибывающих беженцев по субъектам
Российской Федерации. Федеральный закон «О беженцах» в ст. 14
определяет, что распределение лиц (за исключением случая экс-
202
§ 5. Беженцы
тренного массового прибытия на территорию Российской Федерации), признанных беженцами либо получивших временное убежище, осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой
Правительством РФ квотой распределения данных лиц для каждого субъекта Российской Федерации.
Само по себе введение квоты распределения лиц, признанных
беженцами либо получивших временное убежище, для каждого субъекта Российской Федерации оправданно. Вместе с тем данные квоты
не всегда обеспечивают равномерное распределение беженцев по
субъектам Федерации1. В связи с этим очевидна необходимость разработки на федеральном уровне более детального механизма перераспределения прибывающих беженцев по регионам страны. В случае непредвиденного массового притока беженцев отсутствие данного механизма может привести к чрезмерной нагрузке на отдельные
субъекты Российской Федерации, что в конечном счете негативно
скажется как на положении беженцев, так и на социально-экономической и демографической ситуации в регионах.
Еще одним недостатком в регламентации правового статуса беженцев является отсутствие четко установленной ответственности
должностных лиц за нарушение Федерального закона «О беженцах».
Согласно ст. 19 указанного закона виновные в его нарушении должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, а также граждане Российской Федерации несут ответственность по законодательству Российской Федерации.
Вместе с тем законодательство не устанавливает специальную
ответственность должностных лиц за нарушение этого закона. В частности, не предусматривается конкретная административная либо
уголовная ответственность должностных лиц, например, за такие
нарушения, как виновное умышленное непредоставление лицу статуса беженца, существенное нарушение сроков рассмотрения ходатайств лица о предоставлении статуса беженца. Это приводит к неоправданному затягиванию процедур рассмотрения ходатайств,
высокому проценту обжалований действий должностных лиц миграционных служб в судах.
Процедура предоставления статуса беженцев в Российской Федерации формально соответствует международным стандартам. Тем
не менее основными проблемами данной процедуры остаются необходимость сокращения срока рассмотрения ходатайства о предостав-
1
См.: Приобретение гражданства РФ и легализация иностранных граждан в России / сост.
Е.А. Боб ров, Ю.Я. Чардина. М., 2005. С. 51, 52.
203
Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений
лении статуса беженца; улучшение возможности доступа лиц, ищущих убежище, к процедуре предоставления статуса беженца.
В целях обеспечения безопасности лиц, признанных беженцами,
целесообразно ввести запрет на предоставление информации об этих
лицах государственным органам, иным организациям и гражданам
государства об их гражданской принадлежности либо о прежнем
обычном местожительстве средствам массовой информации за исключением Управления Верховного комиссара ООН но делам беженцев, а также органов исполнительной власти Российской Федерации и иных организаций, уставная деятельность которых предполагает оказание помощи данным категориям граждан на территории
Российской Федерации, без письменного их согласия1.
Следует согласиться и с предложением о том, что в соответствии
с положением Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев целесообразно предусмотреть исключение из принципа невысылки лиц,
пребывание которых на территории Российской Федерации угрожает национальной безопасности Российской Федерации2.
Таким образом, сохраняющиеся проблемы обеспечения статуса
беженцев, обусловленные неполнотой законодательного регулирования, пробелами и коллизиями правовых норм, требуют разрешения.
§ 6. ЛИЦА, ПОЛУЧИВШИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ
УБЕЖИЩЕ
Лица, получившие политическое убежище, — еще одна категория вынужденных мигрантов. Содержание их правового статуса
определяется особенностями самого института политического убежища. Принято считать, что суть политического убежища проявляется в возможности иностранных граждан и лиц без гражданства
неопределенно долгое время оставаться на территории какого-либо
государства и пользоваться защитой последнего в отношении как
себя лично, так и для членов своей семьи, если у себя на родине эти
лица подвергаются преследованиям по политическим, религиозным,
научным и иным основаниям подобного рода3.
Впервые институт политического убежища в современном его
понимании был закреплен Конституцией Французской Республики
1
См.: Воронина Н.А. Международное право и миграционное законодательство стран СНГ (историко-
правовой анализ): монография. М., 2015. С. 155.
2
См.: Волох В.А. Вынужденная миграция в Европе: состояние, проблемы, пути оптимизации управ-
ления и миграционного законодательства в России // Власть. 2016. № 1. С. 162.
3
См.: Юдина Т.Н. Миграция. Словарь основных терминов. М., 2007. С. 228.
204
§ 6. Лица, получившие политическое убежище
1793 г., в ст. 120 которой устанавливалось: «Французская Республика предоставляет убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы, и отказывает в нем тиранам»1. Именно этот
документ следует считать первым основным законом государства,
закрепившим положения о предоставлении политического убежища
иностранным гражданам и признавшим политические мотивы единственным основанием для предоставления убежища преследуемому
лицу. Позже институт политического убежища получил признание
и конституционное закрепление и в других государствах. Однако
конституционное законодательство государств свидетельствует о
том, что ими используются различные юридические формы признания и закрепления этого института.
В большинстве государств мира право политического убежища
закреплено непосредственно в их конституциях (Германия, Италия,
Испания, Португалия, Франция, Венгрия, Болгария, Бразилия,
Польша, Словакия, Румыния, Чехия, Монголия, Азербайджан, Беларусь, Туркменистан, Украина, Молдова и др.). Наряду с этим существуют государства, в конституциях которых не содержатся права
политического убежища. К их числу относятся США, Греция, Япония, Дания, Люксембург, Швеция, Финляндия, Великобритания,
Ирландия, Нидерланды и др. Однако отсутствие формально закрепленного права политического убежища отнюдь не означает его непризнания. Практически все эти государства в различных формах
декларируют общепризнанные принципы и нормы международного
права, которые закрепляют право лица искать убежище в других
странах. Более того, в большинстве названных стран лиц, получивших убежище по политическим мотивам, рассматривают в качестве
беженцев. Таким образом, в этих странах лица, получившие политическое убежище, и беженцы — это синонимичные понятия.
Следует заметить, что в международных документах говорится в
целом об убежище, а не о политическом убежище. Согласно Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек имеет право
искать убежища от преследований в других странах и пользоваться
этим убежищем, но это право не может быть использовано в случае
преследования, в действительности основанного на совершении
неполитического преступления или деяния, противоречащего целям
и принципам ООН (ст. 14).
Как видим, политический аспект в названных, равно как и в других, международных документах, декларирующих право убежища,
не обозначается. Однако это не исключает для государств предоставления права убежища, основанием для которого послужили пресле-
1
Баскин Ю.Я., Фельдман Д.И. История международного права. М., 1990. С. 115.
205
Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений
дования по политическим мотивам. При этом исходя из норм международного права не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном
порядке. Государства свободны в определении условий и оснований
предоставления убежища; главное, чтобы они отражали демократические принципы международных актов.
Кроме того, никакое национальное законодательство не имеет
положений о том, что граждане одного государства вправе просить
убежища у другого. Достаточно распространенным является мнение,
согласно которому лицо, обратившееся с просьбой к иностранному
государству о предоставлении политического убежища, совершает
попытку выйти из-под юрисдикции своего государства противоправным способом.
Российская Федерация закрепляет право политического убежища
в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Статья 63
Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам
без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права1.
Одновременно Конституция РФ не допускает выдачи другим
государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской
Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении
преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального
закона или международного договора Российской Федерации.
Закрепляя на уровне конституционных норм право политического убежища, государство стремится показать важность данного права человека и готово обеспечить наиболее полную его реализацию
путем закрепления гарантий о невыдаче лиц, получивших политическое убежище в России.
Основным документом в данной сфере является Положение о
порядке предоставления Российской Федерацией политического
убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г.
№ 7462. В настоящее время каких-либо актов законодательного уровня о праве политического убежища не существует. В определенной
1
В различные периоды российской истории предоставление права политического убежища декла-
рировалось по-разному. Впервые в России конституционное закрепление право политического
убежища получило в Конституции РСФСР 1918 г., и в тот период оно еще не имело классового ха-
рактера. Подобным образом оно было сформулировано и в Конституции РСФСР 1925 г. Однако в
1929 г. ее редакции была придана классовая направленность, которая сохранилась и в последую-
щих советских конституциях; в соответствии с ними поддержка и солидарность оказывались тем,
кто идейно был близок режиму государства.
2
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
206
§ 6. Лица, получившие политическое убежище
мере это можно объяснить исключительным характером самой ситуации предоставления политического убежища, индивидуальностью
мотивов прошения о предоставлении данного права, а также персонифицированным характером его предоставления. В то же время
такая ситуация с правовым регулированием не соответствует характеру самого конституционного права, высшей гарантией реализации
которого послужил бы федеральный закон1.
По каким же основаниям лицо может получить политическое
убежище в Российской Федерации?
Во-первых, как уже отмечалось, лицо должно быть иностранным
гражданином или лицом без гражданства. Такой субъектный состав
обусловлен самим характером и содержанием права политического
убежища.
Во-вторых, лицо должно преследоваться или подвергаться реальной угрозе преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения. При этом преследование должно быть направлено непосредственно против лица, ищущего политического убежища.
Как вытекает из названия права политического убежища, основанием для преследования должны быть политические мотивы, которые проявляются в различных формах общественно-политической
деятельности, например в рамках политических партий, общественных движений, публичных выступлений лица. Кроме того, практика
предоставления данного права в различных странах свидетельствует
о том, что такими основаниями могут стать религиозные мотивы,
которые нередко имеют общественно-политический характер, особенно в странах с государственной религией. Но в любом случае эти
деятельность и убеждения не должны противоречить демократическим принципам, признанным мировым сообществом, и нормам
международного права. Таким образом, следует проводить различие
между общественно-политической деятельностью и убеждениями,
с одной стороны, и противоправной деятельностью, совершаемой в
силу этих убеждений, — с другой. Поэтому совершение, например,
военных преступлений не может быть оправдано даже политическими убеждениями.
Представляется, что использование союза «и» в словосочетании
«за общественно-политическую деятельность и убеждения» не означает обязательного наличия совокупности двух указанных факторов
для положительного решения вопроса о предоставлении политического убежища. Общественно-политическая деятельность предполагает адекватные убеждения. И очевидно, что к преследованиям
1
В 2017 году в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен проект федерального
закона № 184643-7 «О предоставлении Российской Федерацией политического убежища».
207
Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений
ведут не просто политические убеждения и не любое их высказывание, а лишь случаи, когда изложение мнений выливается в общественно-политическую (организованную) деятельность. Однако
нельзя полностью исключать и возможность публичного выражения
лицом своих убеждений вне какой-либо общественно-политической
деятельности.
В-третьих, лицо должно преследоваться в стране своей гражданской принадлежности или стране своего обычного местожительства.
Убежище предоставляется только в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не имеет возможности воспользоваться защитой своего государства.
В-четвертых, лицо должно прибыть на территорию Российской
Федерации. Получить политическое убежище можно только вне
границ своего государства, иначе его предоставление не имеет
смысла. Гражданин не подпадет под юрисдикцию другого государства и, находясь, например, под стражей, не сможет рассчитывать на
его защиту.
Как видим, основания для предоставления политического убежища во многом схожи с основаниями предоставления статуса беженца,
рассмотренными в предыдущем параграфе. Однако отличие все же
усмотреть можно. Предоставление политического убежища является
скорее правом государства, основанным на его суверенитете, а не
правом того или иного индивида. При этом в первую очередь учитываются государственные интересы, что позволяет рассматривать
право политического убежища для человека не как его абсолютное
право, а лишь как возможность государства предоставить ему убежище или отказать в нем исходя из собственных интересов. Отрицание
учета интересов государства при решении вопроса о предоставлении
политического убежища невозможно в связи с тем, что государство
в этом случае принимает на себя ряд обязательств, для исполнения
которых расходует определенные собственные средства. Из этого
следует, что учет интересов государства при предоставлении политического убежища подразумевает рассмотрение вопроса с точки
зрения возможностей государства, а не с позиции избирательности
в отношении отдельных лиц.
Справедливости ради следует отметить, что в ранее действовавшем Указе Президента РФ от 26 июля 1995 г. № 763 «Об утверждении
Положения о порядке предоставления политического убежища в
Российской Федерации»1 упоминание об учете интересов государства
отсутствовало. Сделанное в Указе Президента РФ 1997 г. дополнение
свидетельствует о некотором изменении позиции государства в во-
1
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3095.
208
§ 6. Лица, получившие политическое убежище
просе о предоставлении политического убежища в Российской Федерации: произошла переоценка роли этого института именно с
точки зрения необходимости сохранить и обеспечить интересы и
суверенитет государства при принятии соответствующего решения.
Предоставление политического убежища в определенной мере
выражает политические интересы государства. Косвенно это подтверждается тем, что лицо обращается за предоставлением ему политического убежища не в любую страну, а только в ту, где он надеется получить поддержку своих политических убеждений либо (в крайнем случае) их нейтральное восприятие. Однако предоставление
политического убежища не должно превращаться для государств в
средство политической борьбы и шантажа. Учитывая это, они не
всегда охотно идут на такой шаг.
Главная цель предоставления политического убежища состоит в
том, чтобы с его помощью не допустить насилия или даже физической ликвидации лиц, имеющих противоположные (оппозиционные) с действующей властью политические убеждения. Вместе с тем,
используя прием предоставления политического убежища, государства не должны оказывать поддержку тем или иным политическим
партиям либо политическим лидерам в той или иной стране, что
послужило бы вмешательством во внутреннюю жизнь другого государства путем оказания на него определенного давления и в конечном счете привело бы к нарушению государственного суверенитета
страны. Неслучайно в Декларации ООН о территориальном убежище
1967 г. говорится, что предоставление убежища следует считать мирным и гуманным актом, не рассматривать его никаким другим государством как недружелюбный акт.
В связи с этим в отличие от массовых претендентов на предоставление статуса беженца в качестве лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища, чаще всего рассматриваются политические, религиозные и общественные деятели, известные в стране
своего гражданства и за ее пределами.
В Российской Федерации установлены исключающие обстоятель-
ства, при наличии которых политическое убежище не предоставляется. Так, политическое убежище не предоставляется, если:
1) лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в
Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении
действий, противоречащих целям и принципам ООН. Данное обстоятельство является характерным для отказа в предоставлении
любого убежища (в том числе статуса вынужденного переселенца,
беженца). Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.
устанавливает, что на право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого име-
209
Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений
ются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против
человечества по смыслу тех международных актов, которые были
выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих
преступлений (ст. 1).
В случае неправомерного предоставления убежища государство
гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое,
а государство убежища обязано выдать его;
2) лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу
либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории
Российской Федерации. Политическое убежище не предоставляется
в данном случае, поскольку это исключало бы необходимость воплощения принципа неотвратимости наказания для лиц, совершивших
преступление, а также объективного разбирательства в отношении
лиц, подозреваемых в совершении преступления;
3) лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
4) лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека. Министерство иностранных дел РФ ежегодно составляет список стран с
развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и Министерство внутренних дел РФ.
Однако данное основание небесспорно. По нашему мнению, лицо
должно иметь возможность аргументировать свою просьбу и представить реальные доказательства его преследования и отсутствия
защиты на внутригосударственном уровне.
На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ находится проект федерального закона № 184643-7 «О предоставлении Российской Федерацией политического убежища»,
направленный в том числе на расширение круга лиц, которые могут
обратиться за предоставлением политического убежища. В их число
предлагается включить также лиц, прибывших из стран с развитыми
и устоявшимися демократическими институтами в области защиты
прав человека, а также из стран, с которыми Российская Федерация
имеет соглашение о безвизовом пересечении границ. В обоснование
предлагаемых изменений разработчики отмечают, что события последних лет (в первую очередь на Украине) показали несоответствие
названных ограничений реалиям настоящего времени. Не может
защитить оппонентов власти в той или иной стране от политических
преследований и наличие безвизового режима с Россией;
210
§ 6. Лица, получившие политическое убежище
5) лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация
имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для
права данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом «О беженцах». Вряд ли справедливо, если одним лицам, с государствами которых Россия имеет режим визового пересечения
границ, будет позволено воспользоваться правом получения политического убежища на территории Российской Федерации, а другие
будут вынуждены проходить процедуру получения убежища по Федеральному закону «О беженцах»;
6) лицо представило заведомо ложные сведения;
7) лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. Наличие еще одного гражданства позволяет осуществлять
внутригосударственную защиту от преследования и нарушения прав
и свобод в отношении конкретного лица;
8) лицо не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии
или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Перечисленные обстоятельства носят исчерпывающий характер.
Прежде чем прокомментировать представленные обстоятельства,
заметим, что все они соответствуют международным стандартам,
установленным в данной сфере. Нетрудно сравнить, что при закреплении названных выше исключающих обстоятельств были восприняты многие из тех принципов, которые послужили установлению
исключающих обстоятельств для предоставления статуса беженца.
Во-первых, так же как и в случае с беженцами, политическое убежище не должно предоставляться лицам, виновным в совершении
преступления. Во-вторых, при предоставлении политического
убежища, как и при предоставлении статуса беженца, действует
принцип «первой страны», а это в соответствии с международным
беженским правом означает, что лицо должно пользоваться защитой того государства, в которое оно впервые прибыло из страны,
где ему грозило преследование. И наконец, в-третьих, и в том и в
другом случае лицо не должно пользоваться защитой третьей страны, если оно уже имеет возможность защиты со стороны государства своей гражданской принадлежности или постоянного проживания.
Определив юридические основания для возникновения права
политического убежища, следует рассмотреть порядок его предоставления в Российской Федерации, который имеет следующие
стадии:
– обращение с ходатайством о предоставлении политического
убежища;
211
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]