Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Вопросы ведения органов местного самоуправления в сфере земельных отношений проблемы теории и практики. Монография
.pdf
Муниципальный контроль в сфере использования и охраны
особо охраняемых природных территорий местного значения
г. Лаишево
Палата имущественных и
земельных отношений
Лаишевского муници-
пального района
Республики Татарстан
– Закон РТ от 28.07.2004
№ 45-ЗРТ «О местном са-
моуправлении в Республике
Татарстан»1;
– Экологический кодекс
Республики Татарстан2;
– Градостроительный устав
города Казани3;
– решение Совета Лаишев-
ского муниципального рай-
она от 25.10.2021 № 79-РС
«Об утверждении Положения о муниципальном кон-
троле в области охраны и
использования особо
охраняемых природных
территорий местного
значении на территории
Лаишевского муниципаль-
ного района»4.
муниципального земельного контроля является предупреждение, вы-
Основным направлением деятельности ОМСУ при проведении
стан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2004. № 29 – 30.
сти Государственного Совета Татарстана. 2009. № 1. Ст. 5.
246/247.
1
О местном самоуправлении в Республике Татарстан: Закон Республики Татар-
2
Экологический кодекс Республики Татарстан от 15.01.2009 № 5-ЗРТ // Ведомо-
3
Градостроительный устав города Казани // Казанские ведомости. 1998. № 245,
4
http://pravo.tatarstan.ru.
151
явление и пресечение нарушений требований земельного законодательства правообладателями, в частности о:
самовольном занятии земельных участков;
использовании земельных участков без правоустанавливаю-
щих документов, а также не по целевому назначению;
самовольной уступке права пользования землей;
самовольной мене земельных участков;
сроках освоения землевладельцами, землепользователями и
арендаторами земельных участков, установленных гражданским и земельным законодательством;
своевременном возврате земель;
соблюдении арендаторами условий договора аренды земель-
ного участка;
иных требований законодательства по вопросам охраны и ис-
пользования земель.
Особо следует отметить деятельность указанных уполномоченных лиц по организации и проведению мероприятий, направленных
на профилактику нарушений. Так, МКУ «Комитет земельных и имущественных отношений исполнительного комитета муниципального
образования г. Казани» разработал ведомственную программу профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям на
2019 г.1
Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, проводят плановые (внеплановые) документарные и
выездные (рейдовые) осмотры и проверки. Основания для проведения
перечисленных осмотров и проверок должны соответствовать нормам
федерального законодательства и могут реализовываться в порядке,
установленном региональным законодательством. Следует отметить,
что перечень внеплановых проверок исчерпывающим образом установлен ст. 72 ЗК РФ, поэтому на региональном уровне не должно существовать самостоятельных, отличных от закрепленных в законодательстве оснований. На данное обстоятельство обращают внимание
охраняемым законом ценностям на 2019 г. // kzio.kzn@tatar.ru.
1
Ведомственная программа профилактики рисков причинения вреда
152
правоприменительные органы. Так, в апелляционном определении СК
по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
от 17.10.2018 № 55-АПГ18-16 установлено, что ст. 5 Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 № 62-ЗРХ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия» содержит отличные от федерального законодательства основания для проведения внеплановых проверок в отношении граждан
(п. 1 – непосредственное обнаружение должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, данных, указывающих на наличие признаков нарушения обязательных требований).
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации пришла к выводу о противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений Закона Республики
Хакасия о муниципальном земельном контроле, и поэтому обжалуемый нормативный акт в данной части признан недействующим1.
Также необходимо обратить внимание на проблему смешения
на практике внеплановых проверок и рейдовых осмотров. По мнению
Л.С. Гамидуллаевой , проведение рейдовых мероприятий может являться «практикой обхода требований» Федерального закона
№ 294-ФЗ2. Данный факт подтверждается материалами судебной
практики. Так, Арбитражный суд Волго-Вятского округа по делу
№ А29-10785/2015 установил действия надзорной организации
(Росприроднадзора по Республике Коми) незаконными по следующим
причинам: проверка факта загрязнения водных объектов и почвы обществом с ограниченной ответственностью «ЛУКОЙЛ-Коми» нефтепродуктами имеет внеплановый характер и до проверки был известен
хозяйствующий субъект, который осуществлял деятельность на проверяемых земельных участках. Следовательно, надзорный орган про-
Российской Федерации от 17.10.2018 № 55-АПГ18-16. URL: http: //www.consultant.ru
(дата обращения: 17.01.2024).
в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Административное право
и процесс. 2016. № 5. С. 86 – 88.
1
Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда
2
Гамидуллаева Л.С. Оптимизация полномочий органов исполнительной власти
153
вел рейдовый осмотр в обход внеплановой проверки, предусмотренной Федеральным законом № 294-ФЗ1.
На законодательном уровне установлены (ч. 5 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ) основания для внеплановой проверки: информация о возникновении либо произошедшем причинении вреда, выявление угроз риска причинения вреда. Внеплановые контрольные
мероприятия должны пройти согласование с органом прокуратуры.
Напротив, для рейдовых осмотров согласования с органами прокуратуры не предусмотрено. Таким образом, фактическое проведение
внеплановых проверок под видом рейдовых осмотров снижает уровень защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 03.07.2019 № 26-П обращает внимание на определенное законодательное взаимодействие между органом МСУ и органами государственной власти в области земельного контроля и отмечает необходимость такого взаимодействия для наиболее эффективного решения
общих задач по использованию и сохранению земли, которая является
основой жизни и деятельности народа (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с положениями ст. 17 Федерального закона
№ 294-ФЗ уполномоченные лица органа муниципального контроля,
проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных
российским законодательством, обязаны выдать лишь предписание
хозяйствующему субъекту об устранении выявленных нарушений с
указанием сроков их устранения на основании постановления Правительства РФ № 2019. Данная позиция подтверждена Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 08.06.2018 № 50-КГ18-32:
предписание носит исключительно предупредительный характер и
лу № А29-10785/2015. URL: http: //www.consultant.ru (дата обращения: 17.01.2024).
Российской Федерации от 08.06.2018 № 50-КГ18-3. URL: http: //www.consultant.ru (дата
обращения: 27.12.2023).
1
Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.08.2016 по де-
2
Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда
154
Виды
нарушений
земельного
законо-
дательства
Нару-
шители
законодатель-
ства
Выявлено нарушений
земельного законода-
тельства
Оформлено и
передано на
рассмотре-
ние материа-
лов по нару-
шениям
земельного
законода-
тельства
Устранено на-
рушений
коли-
чество
(ед.)
площадь
(га)
про-
токо-
лов
(шт.)
предписа-
ний
по
устра-
не-
нию
нару-
ше-
коли-
че-
ство
(ед.)
пло-
щадь
(га)
имеет целью информирование лица, в отношении которого оно вынесено, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке.
В то же время надзорный орган в пределах полномочий может
отказать в возбуждении дела об административном производстве, так
как отсутствуют признаки состава административного правонарушения в действиях хозяйствующих и иных субъектов по представленным материалам муниципального земельного контроля. В данном
случае предписание уполномоченного лица органа муниципального
земельного контроля теряет свою юридическую силу, однако фактически не отменяется таким органом (таб. 4).
Таблица 4
Статистические данные объема нарушений земельного законо-
дательства, рассмотренных уполномоченными органами земельного
надзора (контроля) в 2022 г. по Республике Татарстан1
1
URL: http: //www.rosreestr.gov.ru.
155
ний
(шт.)
Самовольноезанятие
земельного
участка или
части
земельного
участка
юр. лица
1 008
20 288,6
488
118
187
414,5
гражда-
не
11 634
17 367,0
3 826
2 522
8 411
54188,3
долж.
лица
468
5 065,5
363
30
26
663,5
Использование
земельного
участка не
по целевому
назначению
юр. лица
844
17584,9
212
35
73
347,5
гражда-
не
3 449
85080,7
716
409
570
511,0
долж.
лица
380
4435,7
272
26
31
5135,8
Неиспользование
земельного
участка,
предназначенного для
жилищного
или иного
строительства,
садоводства,
огородничества
юр. лица
91
2274,8
5 0 9
25,4
гражда-
не
6 613
36816,3
440
206
433
114,1
долж.
лица
39
149,4
6 7 0
0,0
Невыполнение или
несвоевременное
выполнение
обязанностей по
приведению
земель в со-
юр. лица
39
20,9
5 1 0
0,0
гражда-
не
438
2466,1
1 0 2
0,1
долж.
лица
20
11,7
44 0 0
0,0
156
стояние,
пригодное
для
использования
по целевому
назначению
Иные
нарушения
земельного
законодательства
юр. лица
1 117
102599,8
77
40
99
23154,7
гражда-
не
33 973
216994,9
252
1 803
6 410
1866,8
долж.
лица
47
4531,0
1
90 9 0,1
Итого
юр. лица
3 290
142768,9
938
194
368
23942,1
гражда-
не
59 100
358725,0
7 598
4 940
15 826
56680,2
долж.
лица
1 069
14193,4
778
153
66
5799,4
Всего
Х
63 459
515687,4
9 314
5 287
16 260
86421,7
Из приведенных статистических данных наблюдаем, что граждане являются основными правонарушителями земельного законодательства – 59100 нарушений (93%). При этом количество устраненных земельных нарушений гражданами составляет всего 27%. Самым
распространенным административным правонарушением в области
охраны собственности, выявленным уполномоченными надзорными
(контрольными) органами, является самовольное занятие земельного
участка или его части (ст. 7.1 КоАП РФ), объем которого составляет
13110 нарушений (из них 89% совершено гражданами). Обращаясь к
иным правонарушениям земельного законодательства, устанавливаем, что из 15826 предписаний по устранению земельных нарушений,
составленных уполномоченными лицами органа муниципального земельного контроля, лишь по 4940 эпизодам составлены государственными надзорными органами протоколы о привлечении лиц к ответственности, что составляет лишь 31% от общего объема предписаний. Такая процедура привлечения нарушителей норм земельного законодательства представляется непродуктивной, особенно в тех слу-
157
чаях, когда выявляется, что действиями виновных лиц наносится существенный ущерб социально-экономическим интересам населения
или нерационально используется муниципальная собственность.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 № 26-П1 сказано об определенном в законодательстве взаимодействии между ОМСУ и органами государственной власти в области земельного контроля, необходимого для наиболее эффективного решения общих задач по использованию и сохранению
земли, которая является основой жизни и деятельности народа
(ч. ст. 9 Конституции Российской Федерации).
В некоторых муниципальных образованиях наряду с земельным
упоминается и муниципальный экологический контроль. Однако законодательство в области охраны окружающей среды (Федеральный
закон № 7-ФЗ2) муниципальный экологический контроль, как вид
контрольной деятельности, не упоминает.
Поэтому осуществление муниципального земельного контроля
вступает в противоречие с действующим Федеральным законом
№ 7-ФЗ, в котором подобная контрольная деятельность муниципальных органов власти не предусмотрена3.
Таким образом, на основании проведенного анализа указанных
положений российского законодательства в области полномочий
ОМСУ, осуществляющих муниципальный земельный контроль, можно сделать следующие выводы:
БК РФ и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации
городского округа Верхняя Пышма: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 № 26-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 27. Ст. 3655.
брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
муниципального земельного контроля как форма управления земельным фондом //
Управление земельными и иными природными ресурсами: проблемы правового
регулирования и судебной практики: сборник статей участников Международной
научно-практической конференции, 11 – 13 октября 2019 г. / Марийский
государственный университет; отв. ред.: З.Ф. Сафин, З.К. Кондратенко, Е.В. Лунева.
Йошкар-Ола: МарГУ, 2019. С. 381 – 386.
1
По делу о проверке конституционности ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, п. 4 ст. 242.2
2
Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ // Со-
3
Фазлиева Л.К. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
158
1. Правовое регулирование муниципального земельного контро-
ля осуществляется не только ЗК РФ и другими федеральными законами, но и нормативными правовыми актами ОМСУ, принимаемыми
в соответствии с федеральным законодательством.
2. Уполномоченными лицами в области муниципального зе-
мельного контроля являются структурные подразделения местной
администрации, конкретное должностное лицо, или создаются специализированные ОМСУ (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 1
ст. 6 Федерального закона № 294-ФЗ). Следовательно, полномочия
возлагаются исключительно на ОМСУ.
3. Должностные лица ОМСУ, осуществляющие муниципальный
земельный контроль, не наделены полномочиями по привлечению
лиц, допустивших нарушения закона, к административной ответственности на основании постановления Правительства РФ № 2019, поэтому акт о результатах проверки передается на рассмотрение государственному инспектору. Если государственный инспектор не усмотрит признаков состава административного правонарушения, то
выданное должностным лицом ОМСУ в области земельного контроля
предписание теряет юридическую силу, но фактически не отменяется
таким органом. Такая процедура привлечения нарушителей норм земельного законодательства представляется непродуктивной, особенно
в тех случаях, когда выявляется, что действиями виновных лиц наносится существенный ущерб социально-экономическим интересам населения или нерационально используется муниципальная собственность. Считаем необходимым для устранения такого недостатка в
сфере муниципального контроля наделить ОМСУ полномочиями по
применению санкций, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, в отношении лиц, допускающих нарушение земельного законодательства.
Кроме этого, следует предусмотреть на законодательном уровне
порядок действий органов муниципального земельного контроля при
выдаче предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, о контроле за их исполнением и отмене в случае необоснованной выдачи в целях защиты законных прав хозяйствующих субъектов и граждан.
159
Предлагаем сведения о планируемых и проведенных рейдовых
осмотрах размещать на информационном ресурсе, что позволит повысить качество контроля и защиты прав хозяйствующих субъектов
от недобросовестных действий органа контроля и предотвратит смешение на практике внеплановых проверок и рейдовых осмотров.
4. На законодательном уровне необходимо закрепить возмож-
ность уполномоченным ОМСУ обращаться в судебные органы с исковыми требованиями о принудительном исполнении предписаний об
устранении нарушений земельного законодательства в случае их длительного невыполнения.
Следовательно, муниципальный земельный контроль как вопрос
местного значения представляет собой область общественных отношений, где неполнота полномочий ОМСУ компенсируется механизмом взаимодействия органов государственной власти с органами,
осуществляющими муниципальный земельный контроль.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]