Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право. Учебное пособие-3
.pdf
Чаннов Сергей Евгеньевич
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Учебное пособие
Саратов, 2010
УДК 342.553 (075.8)
ББК 67.400.7
Автор: Чаннов Сергей Евгеньевич — кандидат юридических наук, доцент,
заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного
строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
(г. Саратов). Автор ряда научных статей, учебников, учебных пособий по
административному, муниципальному и информационному праву, в том числе Комментария
к Федеральному закону от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Чаннов С.Е.
Муниципальное право: Учебное пособие / С.Е. Чаннов. — Саратов: Ай Пи Эр
Медиа, 2010. — 179 с.
Настоящее учебное пособие по муниципальному праву Российской Федерации
подготовлено преподавателем Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина, в соответствии с государственным образовательным стандартом. В нем
в систематизированном виде изложены основные положения современного Муниципального
права России, учтены последние изменения законодательства.
Пособие окажет незаменимую помощь студентам при подготовке к экзаменам, оно
поможет систематизировать полученные знания за время изучения курса, а также заполнить
существующие пробелы в знаниях и сдать экзамен или зачет на оценку «отлично».
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
2
Содержание
Тема 1. Муниципальное право как отрасль российского права, наука и учебная
дисциплина .................................................................................................................................. 5
1.1. Понятие муниципального права ...................................................................................... 5
1.2. Предмет и методы муниципального права ..................................................................... 7
1.3. Муниципальное право как наука ..................................................................................... 11
1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина ........................................................... 13
Тема 2. Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации .... 15
2.1. Основные теории местного самоуправления ................................................................. 15
2.2. Понятие и принципы местного самоуправления ........................................................... 19
2.3. Система местного самоуправления ................................................................................. 23
Тема 3. Правовые основы местного самоуправления .................................................... 26
3.1. Международные документы и федеральные нормативные акты ................................ 26
3.2. Законодательные акты субъектов Российской Федерации ........................................... 34
3.3. Муниципальные правовые акты ...................................................................................... 35
Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления ..................................... 43
4.1. Понятие и виды муниципальных образований .............................................................. 43
4.2. Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение
их границ ....................................................................................................................................... 50
Тема 5. Система органов местного самоуправления ...................................................... 53
5.1. Понятие системы органов местного самоуправления ................................................... 53
5.2. Представительный орган местного самоуправления .................................................... 59
5.3. Местная администрация ................................................................................................... 62
5.4. Глава муниципального образования ............................................................................... 65
5.5. Иные органы и должностные лица местного самоуправления .................................... 67
Тема 6. Формы прямого волеизъявления населения на местном уровне .................. 70
6.1. Местный референдум как высшая форма народовластия ............................................ 70
6.2. Муниципальные выборы .................................................................................................. 72
6.3. Голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления . 74
6.4. Сходы граждан .................................................................................................................. 76
6.5. Территориальное общественное самоуправление ......................................................... 76
6.6. Обращения граждан в органы местного самоуправления ............................................ 79
6.7. Иные формы прямого волеизъявления населения на местном уровне ....................... 81
Тема 7. Экономические основы местного самоуправления .......................................... 88
7.1. Муниципальная собственность ....................................................................................... 88
7.2. Местный бюджет .............................................................................................................. 96
7.3. Бюджетный процесс на местном уровне ........................................................................ 106
Тема 8. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления .......................................................................................................................... 116
8.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления ............................................................................................................................ 116
3
8.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления ............................................................................................................................ 120
8.3. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами
государственной власти ............................................................................................................... 140
8.4. Надзор за органами и должностными лицами местного самоуправления .................. 144
Тема 9. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления . 148
9.1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления .. 148
9.2. Конституционная ответственность ................................................................................. 149
9.3. Административная ответственность ............................................................................... 156
9.4. Дисциплинарная ответственность ................................................................................... 158
9.5. Гражданско-правовая ответственность .......................................................................... 161
9.6. Уголовная ответственность ............................................................................................. 164
Тема 10. Особенности организации местного самоуправления на отдельных
территориях Российской Федерации ...................................................................................... 166
10.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения ............. 166
10.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-
территориальных образованиях .................................................................................................. 170
10.3. Организация местного самоуправления в городах-наукоградах ............................... 173
10.4. Особенности организации местного самоуправления на приграничных
территориях ................................................................................................................................... 175
Литература .............................................................................................................................. 178
4
ТЕМА 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА
1
И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
1.1. Понятие муниципального права
Муниципальное право – относительно новое понятие для российской правовой
системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 90-х
годов XX века. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой
базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы
правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным
фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского
права.
В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права
совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу)
общественных отношений1. Муниципальное право направлено на регулирование
общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования
местного самоуправления.
Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права.
В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве
самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли
конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является
одной из форм народовластия, в силу чего Конституция РФ содержит отдельную главу, в
которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того,
особенностью подотрасли, как известно, является наличие в ее составе общего института,
закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта2. В
качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву
рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом,
носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей
российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к
подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское,
трудовое право и иные отрасли.
Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается
конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что
Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 396.
5
общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом,
3
4
5
2
3
4
5
различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на
которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом
регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное
самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права
в области местного самоуправления
.
В юридической науке также высказывается точка зрения о том, что муниципальное
право является подотраслью административного права. Так, Ю.Н. Старилов наряду с
милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит
муниципальное право к Особенной части административного права
. B.C. Четвериков,
называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих,
специфических норм права и использования правовых норм конституционного,
гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как
подотрасли административного права
.
Безусловно, муниципальное право имеет очень много точек пересечения с
административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с
государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода
власти-подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от
государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут
наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции
государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается
правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться
органами административной юрисдикции.
Тем не менее, все это еще не позволяет включать муниципальное право в
административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм
конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права
позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу
его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим
только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями,
Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 155.
Костюков А.Н. Муниципальное право в системе российского права: стагнация или развитие, а, может быть,
новая роль? // Государство и право. 2003. № 9. С. 11.
Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение.
2000. №5. С.21.
Четвериков B.C. Муниципальное право. М., 1999. С. 50.
6
своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического
6
8
6
7
8
воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства
.
Слово «муниципальный» происходит от латинского «municipium», обозначающего
буквально «самоуправляющаяся община»7. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что
«munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а «capio» – беру, принимаю. Поэтому
муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения
общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами
.
В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и
функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование
«муниципальное право», несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по
значению термина «местное право». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с
послед. изм.) – далее – Закон о местном самоуправлении 2003 года – предусматривает, что
слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как
тождественные. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще
используется термин «местный». Так, Конституция РФ и другие нормативные акты
упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете
и т.п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной
собственности, муниципальных образований. Поэтому наименование отрасли права,
направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве «муниципального
права» представляется вполне допустимым.
Термин «муниципальное право» понимается не только как отрасль права, но и еще в
двух значениях: как научная дисциплина и как учебная дисциплина. Все эти понятия
взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник – сферу общественных
отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления.
Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.
1.2. Предмет и методы муниципального права
Каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Под
предметом отрасли права обычно понимается то, что регулирует право, то есть
определенные виды общественных отношений, регулируемых правом. В структуру предмета
Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 9.
Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 6.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 45.
7
правового регулирования входят следующие элементы: 1) субъекты – индивидуальные и
9
9
коллективные; 2) их поведение, поступки и действия; 3) объекты (предметы, явления)
окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и
к которым проявляют свой интерес; 4) социальные факты (события, обстоятельства),
выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения
соответствующих отношений
.
Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений,
возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.
В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать на следующие
разновидности:
1) отношения; возникающие в процессе реализации населением форм
непосредственной демократии;
2) отношения, возникающие в процессе формирования органов местного
самоуправления;
3) отношения, возникающие при обеспечении органами местного самоуправления
жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов
местного значения;
4) отношения, возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления
с органами государственной власти, в том числе и реализации органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в
соответствии с законодательством;
5) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления
и гарантиями местного самоуправления как такового;
6) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования,
государством, физическими и юридическими лицами.
Более сложная ситуация с методом муниципального права. В общепризнанном
понимании само слово метод означает способ, прием практического осуществления чего-
либо. Однако такое понимание метода является слишком общим и, по сути, ничего не
объясняющим. Применительно к отрасли права, прежде всего необходимо понимать, что
любой метод направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на
другого. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника
по отношению к другим. Таким образом, метод приобретает роль связующего средства от
Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 399.
8
субъекта муниципального права к другим участникам правоотношений. При этом метод
10
10
правового регулирования заключает в себе не только волеизъявление, но и характер такого
волеизъявления.
Развитие юридической науки последних лет привело к появлению принципиально
новых отраслей российского права, которые не имеют преобладающего метода правового
регулирования и именуются комплексными. Комплексная отрасль права – это особая
юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов
регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального
юридического режима
.
Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его
рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления
распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Так, они имеют
полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны
общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной
собственностью, охраны окружающей природной среды и т.д. Соответственно нормы
муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципальноправовых, но и административно-правовых, конституционно-правовых, гражданско-
правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права
одновременно являются одновременно нормами других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52
Закона о местном самоуправлении 2003 года содержит следующую правовую норму:
«Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет». Данная норма,
безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право
муниципальных образований на формирование собственного бюджета. В то же время это
норма финансового права – так как она указывает существование местных бюджетов в
бюджетной системе Российской Федерации. Этот феномен называется удвоением структуры
права. Таких примеров можно привести достаточно много именно в силу комплексного
характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных
отношений.
Для публичных отраслей права характерно использование императивных, для
частных отраслей – диспозитивных методов. Местное самоуправление по своей сути
является публично-правовым институтом, отсюда преобладание в муниципальном праве
императивных методов.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 198.
9
Императивные методы правового регулирования основаны на неравенстве
участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В
муниципальном праве используются императивные методы:
1) предписания
Предписание заключается в установлении для субъекта правоотношения
определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридическим фактом
для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное
предписание. Так, ч. 4 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 года предписывает
сопровождать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями выделением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов
субъектов РФ.
2) запрета
Он заключается в запрещении определенных действий под страхом применения
соответствующих юридических средств воздействия. Так, например, ч. 2 ст. 19 Закона о
местном самоуправлении 2003 года запрещает производить наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными
правовыми актами, кроме законов.
Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников
правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать модель возможного
поведения. В муниципальном праве используются диспозитивные методы:
1) дозволения
Метод дозволения заключается в предоставлении участникам муниципальных
правоотношений права совершать какие-либо действия либо не совершать их по своему
выбору. Дозволение может быть неопределенным, никаких ограничений в выборе вообще не
предусматривается и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из
нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003
года предусматривает, что представительный орган муниципального района может
избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании либо может состоять из глав поселений,
входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов
указанных поселений.
2) согласования
Метод согласования применяется при регулировании правоотношений между
равными субъектами для достижения какого-либо согласия между ними. Метод
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]