Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право. Учебное пособие-3
.pdf
согласования может применяться, например, при взаимодействии органов местного
самоуправления двух и более муниципальных образований.
3) рекомендаций
Метод рекомендаций заключается в указании законодателем предпочтительной (но не
обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие
субъекты РФ с целью упрощения муниципального правотворчества принимают типовые
уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер.
4) поощрения
Метод поощрения тесно примыкает к методу рекомендаций. Разница состоит в том,
что при использовании метода поощрений законодатель не только рекомендует какую-либо
модель поведения, но и предоставляет какие-либо льготы или иные блага при ее выборе.
Исходя из всего вышеизложенного, муниципальное право можно определить как
комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм,
закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе
организации и функционирования местного самоуправления
1.3. Муниципальное право как наука
Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли
права, но и научной дисциплины.
Научная дисциплина «муниципальное право» – это совокупность знаний, теорий и
идей о правовом регулировании организации и функционирования местного
самоуправления. Муниципальное право как наука – более широкое понятие, чем
муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо
общепризнанных норм использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и
гипотезы. В рамках научных исследований учеными изучается помимо действующих в РФ в
настоящее время институтов местного самоуправления также и практику правового
регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития
российской государственности, а также обращается к зарубежному муниципальному опыту.
Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью
юридической науки. Возникновение науки муниципального права датируется началом 90-х
годов XX века. Вместе с тем проблемы организации органов местного управления изучались
еще задолго до этого. Поэтому при исследовании проблем местного самоуправления часто
происходит обращение к дореволюционному опыту организации земской власти в
Российской империи, а также опыту организации местных советов в СССР.
11
Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины
являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения
дореволюционной России. Опыт организации земского и городского самоуправления был
предметом изучения многих видных дореволюционных ученых-юристов. В первую очередь
можно отметить фундаментальные работы «Государственное и общественное управление и
самоуправление и судебная власть» В.П. Безобразова (1882), «О самоуправлении.
Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений»
А.И. Васильчикова (1869-1877), «История местного самоуправления в России»
А.Д. Градовского (1899), «Самоуправление» Н.И. Лазаревского (1902). Изучением проблем
местного самоуправления занимались также Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков,
М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и другие.
Однако в дореволюционной России не произошло выделение муниципального права в
качестве отрасли права или научной дисциплины. Проблемы муниципальных отношений
изучались в основном в рамках государственного или административного права.
В советское время местное самоуправление в нашей стране было фактически
ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами
государственной власти. Не следует, однако, полностью отбрасывать опыт изучения этой
системы, который получил отражение в юридической науке советского строительства. Среди
видных теоретиков данной науки можно назвать таких ученых, как: И.А. Азовкин,
С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова,
А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.
Многие из них в настоящее время являются видными представителями науки
муниципального права. Помимо них проблемы организации и деятельности местного
самоуправления в Российской Федерации в последние годы активно изучаются такими
учеными как: Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин,
И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина,
В.С. Четвериков и многие другие.
Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и
регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему
правоведению научные методы, как общенаучные: диалектический, системный, конкретносоциологичекий, так и специальные: сравнительно-правовой, статистический, нормативнологический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.
12
1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина
Термин «муниципальное право» понимается также в качестве учебной дисциплины,
изучение которой предусматривается учебными планами специальностей 021100
«Юриспруденция», 061000 «Государственное и муниципальное управление», а также
некоторых других. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим
юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и
функционирования местного самоуправления.
Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность
наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и
функционирования местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины
муниципального права от науки:
1. Учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как
базируется на ее достижениях.
2. Учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только
общепризнанными положениями.
3. Наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого
свойства иметь не может.
4. Источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные
исследования, источником учебной дисциплины – учебники и учебные пособия.
В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы
муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.
Выводы:
1. Муниципальное право можно определить как комплексную отрасль российского
права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих
общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования
местного самоуправления.
2. Предметом муниципального права является совокупность общественных
отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.
Муниципальное право не имеет своего особого метода правового регулирования, в нем
используются различные методы, заимствованные из других отраслей права.
3. Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли
права, но и научной дисциплины. Научная дисциплина «муниципальное право» – это
13
совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и
функционирования местного самоуправления. Муниципальное право как наука – более
широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права.
4. Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность
наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и
функционирования местного самоуправления.
14
ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Основные теории местного самоуправления
В российской и зарубежной юридической науке нет однозначного понимания
местного самоуправления. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было
дано еще в XVII столетии в Англии (local self-government), оттуда заимствовано в XIX веке
государствоведами Германии и России. Английские ученые видели местное самоуправление
как административный порядок, при котором местные выборные органы осуществляли
общественное управление под наблюдением центрального правительства. Можно отметить,
что во Франции данного термина долгое время вовсе не существовало, вместо него
использовались термины «децентрализация» (decentralisation (f)), «деконцентрация»
(deconcentration (f)) и «муниципальная власть» (pouvoir (m) municipal). Однако после
подписания Европейской Хартии о местном самоуправлении начал получать
распространение также термин «l'autonomie locale», который по смыслу ближе именно к
понятию «местное самоуправление».
Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления обычно
датируют серединой XIX века. Первой из них стала общественная теория самоуправления,
возникшая в Бельгии и Франции.
Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и
русской литературе. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного
общества государству, общественных интересов – политическим. Местное общество
самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались
одними государственными делами.
В рамках данной теории выделяют два основных направления. Первым является
теория свободной (естественной) общины. Ее основными разработчиками были: Гербер,
Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть теории свободной (естественной) общины
заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами
(самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли
государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы:
управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих
им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.
Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви
15
власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая
11
12
13
11
12
13
14
признавалась равной остальным
.
Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала
организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела,
препорученные ей государством;
в) местное самоуправление – это управление собственными делами общин,
отличными по своей природе от дел государственных;
г) органы местного самоуправления – органы общин, а не государства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию
общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей
компетенции
.
Развитием теории свободной (естественной) общины стала т.н. хозяйственная теория,
также входившая в рамки общественной. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков.
Сторонники этой теории сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины
в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной
деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою
особую сферу хозяйственной деятельности
.
Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно
назвать В.Н. Лешкова. Он обосновывал прогрессивную идею независимости органов
самоуправления от государства, хотя не отрицал возможности контроля государства за
деятельностью этих органов и обратил внимание на разную природу власти органов
местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения,
коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах
самоуправления – всегда выборной14.
А.И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компетенции между органами
самоуправления и государственными органами и ограничивал активность
самоуправляющихся единиц пределами территории, относящейся к их ведению. По его
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 16.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 48.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 17.
Лешков В.Н. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого.
М., 1865.
16
мнению, они не должны были заниматься политическими вопросами, целиком предоставив
15
16
15
16
17
это государству, а обязаны были ведать только местные пользы и нужды
.
Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.
Вскоре появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой
были сформулированы выдающимися немецкими учеными XIX века Рудольфом Гнейстом и
Лоренцем Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее
основных положений уделяли внимание такие видные русские юристы, как
Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.
Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление
является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. Всякое
управление публичного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело
государственное. В процессе становления местного самоуправления происходит не
обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу
государственным интересам и целям. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление
как систему децентрализованного государственного управления, где действительность
децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны,
ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны,
обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению,
государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной
администрации, и парламента, органов самоуправления
.
Свое мнение о соотношении между органами местного самоуправления и местной
администрацией высказывал еще один сторонник государственной теории, известный юрист
В.П. Безобразов. С его точки зрения, они представляют собой разные формы одной и той же
власти17. Из этого положения он делал вывод о том, что органы местного самоуправления
должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным
телом по отношению к ней.
Промежуточное по отношению к общественной и государственной теориям место
занимала дуалистическая теория местного самоуправления – одна из теорий местного
самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с
одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в
известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного
Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и обществен-
ных учреждений. СПб., 1891. С. 1-6.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч. 1. С. 46–47.
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 1.
17
самоуправления пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной
18
20
18
19
20
теорий местного самоуправления.
Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной
теорий самоуправления можно отметить также юридическую и политическую теории
местного самоуправления.
Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах
самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих
потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как
помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и
нуждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на принципиальном
равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению,
должны строится как юридические отношения равных юридических лиц
.
Политическая теория видела основу самоуправления в совокупности юридических
гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники
этой теории противопоставляли царским чиновникам – профессионалам и бюрократам –
выборных местного населения19. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как
один из способов достижения самостоятельности его органов.
Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея,
положенная в основу либо государственной, либо общественной, либо политической теории
самоуправления могла столкнуться с самыми различными препятствиями для своего
осуществления. Да и сами теории, рождаясь из конкретной жизни, не могли не претерпеть
изменения под влиянием развивающихся общественных отношений
.
Во всех этих теориях можно выделить основной вопрос о соотношении
государственной власти и местного самоуправления: является ли местное самоуправление по
своей природе независимым от государства или оно все же является подчиненным
образованием, существующим только по воле государства, в его рамках, и всецело
зависимым от него? Для того, чтобы ответить на него, обратимся к современным
представлениям о местном самоуправлении.
Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство / Вопросы политики. М., 1905. С. 78.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 17.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996. С.
16.
18
2.2. Понятие и принципы местного самоуправления
21
Словарь С.И. Ожегова, дает следующее определение термину «местное
самоуправление»: внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-
либо организации, коллективе21. Здесь, однако, необходимо отметить, что это определение
было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не
существовало.
Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления
в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 12
Конституции в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Ст. 12 также
подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно
соотношения государственной власти и местного самоуправления.
Кроме этого местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции (в
частности, в ст. ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а также организации местного
самоуправления посвящена глава 8 Конституции (ст. 130-133). Тем не менее, нигде в
Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.
Законодательные определения местного самоуправления даются в ч. 2 ст. 1 Закона о
местном самоуправлении 2003 года и в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. (далее – Закон о
местном самоуправлении 1995 года). Различие между данными определениями не носит
принципиального характера. В соответствии с новым законом местное самоуправление в
Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных
традиций.
Можно отметить, что определение местного самоуправления в российском
законодательстве законе несколько отличается от используемого в Европейской Хартии
местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 694.
19
под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного
населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь
понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский
закон подчеркивает участие населения.
Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2
ст. 3 Конституции РФ. Местное самоуправление может осуществляться народом
непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В
соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное
участие населения в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это
обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень
публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти.
Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в
систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность
органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять
деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства
устанавливаются федеральным законодательством.
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою
ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной»
ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках
осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население.
Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им
на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными
ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,
а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.
Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее
субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса РФ).
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых
осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В
отличие от закона о местном самоуправлении 1995 года, закон 2003 года предусматривает
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]