Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Молодой политик в управлении регионом
.pdf
– несет ответственность в пределах своей компетенции перед
населением, государством, хозяйственными структурами и т. д.
Современному уровню развития местного самоуправления в де-
мократических государствах вне зависимости от их экономического
и политического уровня развития, национального состава населения и геополитического окружения присущи следующие характеристики:
– демократический и антикоррупционный надзор за многосторонней деятельностью избранных на местном уровне представителей, составляющих представительный коллективный орган власти;
– статус юридического лица;
– право установления местных налогов и сборов (например,
экологические сборы в уникальных местах природы сельских районов, куда в выходные дни устремляются на отдых горожане, или
предприятиям — за повышенную антропогенную нагрузку на окружающую среду в городах);
– конкретно определенные территориальные границы;
– наличие постоянного административного аппарата, состоящего из муниципальных служащих;
– полифункциональная сфера компетенции.
Во многих западноевропейских странах муниципальные власти
обладают универсальными властными полномочиями общей компетенции, то есть могут предпринимать любые полезные действия
самого широкого спектра в интересах местной общины, которые
официально не регламентированы. Также им вменяется исполнение обязанности общегосударственного уровня, то есть осуществление услуг, единых для всего государства. Учитывая, что община
является самоуправляемой, местные власти призваны предпринимать действия во благо всей общины, соблюдая баланс собственных
и национальных (общегосударственных) интересов.
Принцип субсидиарности — «организационный и правовой
принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом
низком, малом или удаленном от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно»
1
. Он предусматривает реализацию
положения, когда компетенция в различных видах деятельности
принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально
приближенному к людям. Одним из параметров системы местного
1
URL: http://ru.wikipedia.org/wiki
41
управления каждой страны является наличие одного или нескольких уровней такого управления.
На наш взгляд, уровень местного управления имеет ряд неоспо-
римых достоинств:
– делает возможным установление всесторонних и интегрированных целей и соотношение государственной и муниципальной
политики с учетом баланса местных потребностей в определении
базовых тактических приоритетов;
– значительно оптимизирует координацию, интеграцию и эффективность деятельности;
– дает оперативную гибкость в управлении ресурсами;
– представляет интересы жителей перед центральным правительством;
– располагает большими ресурсными возможностями, человеческим капиталом для продвижения своих депутатов, конструктивных сил, способных отстаивать интересы своей территории.
Мы разделяем мнение В.И. Васильева, считающего, что «развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано
с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических
концепций местного самоуправления, формированием законода-
1
тельства, регулирующего муниципальную деятельность»
.
Исследуя эволюцию формирования территориально-муниципальных систем и связанных с ними специфических правовых
норм, характерных для разных континентов и стран, И.В. Явчуновская пишет: «Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств
были заложены в ходе муниципальных реформ в ХIХ веке, хотя
традиции общинного, городского самоуправления уходят своими
корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам
средневекового сословного государства. Муниципальные реформы
ХIХ века основывались на фундаменте, который закладывался для
них в средние века, когда города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у фео-
1
Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации
власти. М.: Юристъ, 2006. 363 с.
42
далов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш бур-
1
жуазного муниципализма»
.
В настоящее время в стабильных в политическом и социально-
эко номическом плане государствах сложилась собственная модель
2
местного самоуправления
.
В зарубежных государствах традиционно устоялась и действу-
ет целая типология организации и функционирования муниципальных институтов власти, которая включает в себя следующие
ответвления: англо-саксонская муниципальная система, континентальная (французская) модель местного управления, местное
(коммунальное) самоуправление Германии, имеющие в свою очередь определенные разновидности. Кратко, с позиции системной
аналитики, рассмотрим каждую из них.
Англо-саксонская муниципальная система исторически сложи-
лась в Великобритании, и в ходе миссионерского экспорта традиционной политической и управленческой, евро-демократической
системы была распространена в Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Алгоритмы действий этой модели исходят из
того, что местные органы власти рассматриваются как автономные
образования, действующие в пределах компетенций и полномочий,
предоставленных им законом. Отсутствует традиционная иерархия
власти, вертикаль подчинения, исходящая от центрального правительства до «клетки» — муниципалитета.
Местное управление в США отличается децентрализацией, не-
зависимостью муниципалитетов от центрального правительства,
штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти. Как и в большинстве англосаксонских стран, доминирует принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. В США функционирует 50 различных
муниципальных систем, в конституции которых градуируются по
двум основаниям: а) содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов и их полномо-
1
Явчуновская И.В., Явчуновская Р.А. Политическая ответственность местного
самоуправления // Эффективность самоуправления муниципальных образований
городских и сельских поселений (опыт России и Германии). Ростов н/Д.: СКАГС,
2011. С. 175.
2
Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 271 с.
43
чия, включая ограничения (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс,
Миссисипи, Теннесси.); б) содержащие положения основ организации и деятельности муниципалитетов, понятийные определения
функционала органов местного управления, назначения системы
муниципальных структур, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами.
Континентальная (французская) модель местного управле-
ния так же, как и англо-саксонская, получила свое распространение
в большинстве стран Европы и прежней колонизаторской французской политики — во франкоязычной Африке, Латинской Америке,
частично на Ближнем Востоке. Эта модель базируется на оптимальном балансе прямого директивного управления и местного самоуправления, которая в 80-е годы прошлого столетия была реформирована путем перераспределения полномочий в сторону усиления
прав территориальных сообществ.
Местное (коммунальное) самоуправление Германии, несмо-
тря на определенную схожесть с рассмотренными выше моделями, нельзя абсолютно с ними отождествлять, поскольку эта
модель определенно автономна. Она имеет этнополитический колорит, складывалась исторически, и ее эффективная жизнедеятельность обусловлена, прежде всего, экономическими, культурными
и ментальными особенностями немецкой нации. В структурном
отношении эта модель нормирует четыре устоявшихся типа общин — южно-германский, магистратный, бургомистерский и северногерманский.
Южногерманский тип характеризуется высокой степенью инте-
грации представительской корпорации и администрации. Представительская корпорация, включающая общинный совет и городское
собрание депутатов, избирается исключительно самим населением.
Выборной также является должность главы администрации — бургомистра, который, в свою очередь, председательствует в представительской корпорации. Этот тип правления обозначается как конституция совета.
Магистратный тип отличается тем, что представительный орган,
избираемый населением, образует исполнительную структуру — магистрат или сенат, делегирующие свои полномочия бургомистру и почетным членам. Этот тип обозначается как конституция магистрата.
Бургомистерский тип предполагает следующее: представитель-
ный орган, избранный населением, из своего состава избирает бур-
44
гомистра, который одновременно возглавляет представительную
корпорацию и местную администрацию, то есть интегративно объединяет функции главы общины и главы администрации.
Северногерманский тип во многом идентичен англо-саксонской
модели «совет — управляющий». Избираемый населением представительный орган образует исполнительный комитет, который
не является местной администрацией, а осуществляет функционал подготовки решения представительного органа. Кроме исполнительного комитета, представительный орган избирает директора
общины, главу администрации. Этот тип обозначают как конституцию директора.
Германская и скандинавская модели, базирующиеся на романо-германских правовых принципах, имеют обособленный переходной статус и выступают в роли своеобразного интерфейса,
занимающего срединное положение на пути от романской к англосаксонской макросистеме. Для государств, избравших смешанную
макросистему, свойственна большая независимость органов местного самоуправления с одновременной интегрированностью в государственный управленческий механизм, делегирующего свои полномочия в пользу муниципального уровня власти.
Формирование «пирамидальной» основы национальных и наднациональных систем местного самоуправления предполагает интегративное взаимодействие трех уровней:
а) историко-культурные традиции, укорененные в принципы организации местного управления и являющиеся его идеологической
базой;
б) государственное устройство, механизмы и принципы распределения управленческих полномочий;
в) правовые принципы, принадлежность к правовой семье, преемственность и разветвленность институтов управления.
Несопоставимыми с европейскими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Азии
и Африке. Между различными вариациями восточного типа управления, идейно не совпадающего с евроатлантическим набором ценностей, часто проводится параллель с деспотией. Многочисленные
попытки переформатировать их матрицу на новый европейский лад,
а точнее под колониальный тип существования, чаще всего приводят не к образованию цивилизованных сообществ, а к краху целых
государств и его гражданских институтов, о чем свидетельствуют
45
тяжелые последствия навязывания демократии в Ираке, Египте,
Ливии, Сирии и других государствах. Этому предшествует появле-
ние специфических художественных фильмов «Двойник дьявола»,
«Диктатор», «Оружейный барон», откровенно демонстрирующих
миру одну сторону медали — крайнюю тиранию режимов и необхо-
димость их однозначного свержения. Упускается одно обстоятель-
ство — эти государства в разных формах, придерживаясь своего об-
раза жизни, менталитета и национальных обычаев, существуют уже
несколько тысячелетий и создали образцы шедевров мировой куль-
туры, перед которыми преклоняется человечество.
Существующие модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно обобщить в трех основных концепциях, выражающих разные формы взаимосвязи этих явлений
1
.
1. «Модель партнерства» рассматривает систему отношений периферии и центра, местной, региональной, федеральной властей
с позиции равноправного партнерства, сообща ориентированных
на достижение общих целей в интересах повышения качества жизни людей. Концептуальная сущность этой модели выражается в органическом самовыражении местного сообщества, что позволяет
им самостоятельно в зависимости от потребности учреждать соответствующие службы для решения задач на его благо. Эта модель
наиболее полно была реализована в США, Швейцарии, Голландии,
которые в разные века формировались в политико-правовом отношении от фундамента — «снизу-вверх», путем интегрального объединения большинства местных сообществ.
2. «Агентская модель» демонстрирует доминантную роль государства по отношению к местным органам самоуправления. Органы местной власти рассматриваются как продолжение «руки»
центральной власти на территориях, ее агенты влияния на население — путем предоставления ему «пакета» государственных услуг, подсистема государственного аппарата, призванного решать не
только стратегические задачи, но и тактические, исходя из насущных интересов и проблем местного сообщества.
3. «Концепция взаимосвязи» четко обозначает базовые элементы — самостоятельность и определенную независимость уровней
органов власти по отношению друг к другу, что свидетельствует об
1
Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и обще-
ственных отношений. М.: МГУ, 2005. 176 с.
46
их равноправии; важность достижения компромиссов, поиска общих точек соприкосновения на основе переговоров, подкрепления
полномочий финансовыми ресурсами.
Рассмотренные нами модели показывают, что, несмотря на мно-
жество принципиальных различий, территориальных условий
формирования природы власти в разных странах, существуют общие моменты, требующие осуществления центральной властью общегосударственных полномочий, в реализацию которых включены местные сообщества, что само уже говорит об их иерархической
подчиненности. Развитие современной отечественной практики
муниципального самоуправления происходит в направлении инкорпорирования в нее лучшего зарубежного опыта, так как потенциал действующей системы во многом консервативен, традиционен
и даже в определенной степени инерционен, то есть недостаточно
включает инновационные элементы. В.И. Васильев справедливо
отмечает: «Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую
модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как
«своей», вычислять, что в ней от англосаксонской, французской,
немецкой или скандинавской моделей. Но остается фактом, что
наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала
из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению,
не всегда самыми лучшими, местных Советов народных депутатов.
Российское местное самоуправление не может быстро оторваться
от корней советской системы. Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного «материала» новым формам организации власти на местах»
1
.
1
Васильев В.И. Указ. соч. С. 38–39.
47
Глава II
РЕГИОНАЛЬНЫЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ
КОНСАЛТИНГ
2.1. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ КОНСТРУИРОВАНИЯ
СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Как отмечается в Докладе Общественной Палаты Республики
Башкортостан «О состоянии гражданского общества в Республике Башкортостан в 2013 году: тренды и приоритеты», «в условиях
России властная вертикаль традиционно имеет ключевое значение
в управлении обществом. Однако его структура, включающая в себя
федеральный и региональный уровни власти, имеет в своей основе
институт местного самоуправления (МСУ), который одновременно
является важнейшим элементом гражданского общества. Само наличие института местного самоуправления в политической системе республики — важнейший маркер демократии. Ведь МСУ — это
общественный механизм, который привлекает к участию в общественно-политической жизни тысячи граждан»
По количеству муниципальных образований в Приволжском
федеральном округе Республика Башкортостан традиционно занимает одно из первых мест, а по числу приведенных в соответствие
с федеральным законодательством уставов — лидирующее в России.
Начало формирования института местного самоуправления
в Башкортостане, которое должно было прийти на смену системе
местного государственного управления, было положено 18 июня
1991 года. Закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве
в Башкирской Советской Социалистической Республике» ввел
1
.
1
URL: http://op-rb.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=84&Item
id=60
48
сис тему местного самоуправления в границах сельских населенных
пунктов.
В настоящее время в территориально-административном отно-
шении в республике действует 895 муниципальных образований,
в том числе — 9 городских округов, 54 муниципальных района,
14 городских поселений и 818 сельских поселений. По стране Башкортостан занимает второе место по количеству муниципальных
образований. При этом доминирующим звеном являются сельские
поселения. Как правило, в состав муниципальных районов республики входит от 9 до 22 сельских поселений. Количество населенных пунктов, включенных в состав сельских поселений, также различно — от 1 до 25. Однако доля бюджетов поселений республики
составляет лишь около 8 % доходов и расходов местных бюджетов.
Важной составной частью местного самоуправления является
территориальное общественное самоуправление (ТОС). В настоящее время институт территориального общественного самоуправления в республике представлен в виде непосредственно ТОСов
и старост. Работает около 4 тысяч старост, они действуют в 85 % населенных пунктов республики.
В 2006 году была образована Ассоциация «Совет муниципаль-
ных образований Республики Башкортостан», членами которой
являются все муниципальные образования. Ее основные задачи —
представление интересов муниципальных образований республики, оказание им методической, правовой и практической помощи
и регулирование вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Следует признать, что реформа местного самоуправления все
еще очень далека от завершения. Главный маркер, позволяющий
сделать такой вывод, — финансовая зависимость муниципальных
образований и городских округов от государства. С 2006 года количество полномочий органов местного самоуправления регулярно увеличивается, но, вместе с тем, перечень местных налогов практически остался неизменным. Доходы муниципальных образований,
закрепленные бюджетным законодательством, по-прежнему не
имеют определяющего значения в формировании доходного потенциала их бюджетов.
По целому ряду поселений управленческие расходы превыша-
ют собственную доходную базу в разы, а по 6 поселениям — в 10–
20 раз.
49
Низкая доходная база сельских поселений не дает им полноценно решать такие вопросы местного значения, как организация
в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог местного значения, обеспечение малоимущих граждан, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда.
В этой связи требует объединения и концентрация интеллектуальных ресурсов, организационных усилий общественно-политических лидеров, научного сообщества и муниципальных элит в поиске алгоритма решения данной проблемы.
Политической власти и гражданскому обществу необходимо создать условия для реализации принятых в 2012 году Концепции
кадровой политики в системе государственных органов и органов
местного самоуправления Республики Башкортостан и в 2013 году
Концепции развития местного самоуправления в Республике Башкортостан
1
. В соответствии с принципами этого документа важно
обеспечить:
– гласность и всестороннее использование мнения населения
при решении вопросов, непосредственно затрагивающих интересы
граждан;
– участие населения при отборе мероприятий и распределении
финансовых средств для решения актуальных вопросов жизнедеятельности конкретного поселения. Необходимо исключить разобщенность органов местного самоуправления и населения, принять
все меры по привлечению жителей поселений к решению задач
местного развития;
– поддержку институтов гражданского общества и активных
граждан в их участии в местном самоуправлении, в том числе —
в реализации проектов по развитию экономического и социального
потенциала малых поселений Республики Башкортостан.
По мнению М.Н. Исянбаева, «развитие городов и сельских районов как единой социально-экономической подсистемы достигается на базе углубления процесса интеграции между ними в решении
общих для них производственных, социальных, экологических, административных задач на основе создания для городов и сельских
районов общего назначения предприятий и производств, перерабатывающих местное минерально-строительное, лесное, сельскохо-
1
URL: http://www.garant.ru/hotlaw/bashkor/425936/
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]