Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комплексное управление прибрежной зоной. Учебное пособие
.pdf
41
Подготовка специалистов и развитие образования в области КУПЗ.
Для успешного внедрения КУПЗ необходима подготовка квалифицированных специалистов, обладающих комплексом знаний в сфере управления природопользованием. Основными мероприятиями в этом направлении являются:
— организация специальных курсов по КУПЗ в вузах;
— организация курсов повышения квалификации для управленческого
аппарата административных органов управления;
— разработка пилотных проектов, разработка и публикация учебных
пособий по КУПЗ;
— проведение конференций, семинаров;
— организация учебных поездок.
Развитие сети по подготовке специалистов в регионе Балтийского моря
может способствовать устойчивому развитию и стабилизации социальноэкономических отношений в прибрежной зоне.
Создание системы мониторинга и отчетности по КУПЗ.
Система КУПЗ требует также разработки адекватных систем монито-
ринга, позволяющих отслеживать динамику состояния прибрежных зон,
своевременно выявлять позитивные или негативные тенденции и корректировать действия по управлению прибрежными зонами [45; 46].
4.5. Разработка концепции КУПЗ Калининградской области
При разработке концепции КУПЗ Калининградской области целесообразно опираться на опыт по созданию подобной концепции для одного из
крупнейших российских городов на Балтике — Санкт-Петербурга [13; 44].
Реализация стратегии внедрения КУПЗ Калининградской области требует
учета следующих аспектов проблемы:
— Небольшие размеры области (15 тыс. км
геополитическом отношении.
— Территория Калининградской области — исторически сложившийся антропогенный ландшафт.
— Все ландшафты региона подверглись значительным разрушениям
во время Второй мировой войны. В послевоенные годы воссоздание культурного ландшафта в силу идеологических, экономических и других при-
2
), ее изолированность в
чин шло очень медленно. Отсутствие четко продуманной концепции раз-
вития территории, экстенсивное ведение хозяйства привели в ряде случаев
к разрушению, деградации природно-техногенных систем.
42
— Наличие на территории области одного крупного урбано-промышленного ядра — Калининграда, являющегося поставщиком дополнительной энергии и загрязняющих веществ, приводящих к дисбалансу природных компонентов на окружающем его пространстве.
— Недостаточная облесенность территории, отсутствие лесопарковых
зеленых зон вокруг наиболее крупных городов, что приводит к дефициту
содержания кислорода в воздухе, нарушению экологического равновесия.
— Экономически и экологически слабо обоснованное формирование
инфраструктуры районных центров и крупных поселков.
— Возрастающее загрязнение атмосферного воздуха, почв, поверхно-
стных и подземных вод, акваторий Вислинского и Куршского заливов,
прибрежных вод Балтийского моря [5].
Поскольку Калининградская область представляет собой единую административно-хозяйственную структуру с промышленным ядром — Калининградом, в рамках общей методологии КУПЗ вся территория области
должна рассматриваться как единое береговое пространство (прибрежная
зона). Изменения в связанной с морем хозяйственной деятельности будут в
той или иной степени находить свое отражение на всей территории региона.
В то же время необходимо выделить на территории Калининградской
области береговую полосу, определенную в границах территорий, принад-
лежащих промышленным предприятиям, муниципальным образованиям
или другим организациям, непосредственно имеющим выход на морское
побережье. Выделение такой морской прибрежной зоны Калининградской
области, с одной стороны, даст возможность определить перечень прямых
природопользователей, хозяйственная, природоохранная или любая другая
деятельность которых непосредственно связана с интересами развития
прибрежной зоны, а с другой стороны, позволит более четко провести ин-
вентаризацию (оценку состояния, эффективность использования и прочее)
прибрежной зоны. Таким образом, хозяйственное управление должно быть
в основном сосредоточено в морской прибрежной зоне Калининградской
области, а оценка эффективности этой хозяйственной деятельности и социальных последствий должно проводится на уровне региона в целом [13].
Адаптация системы управления.
Наиболее важным на начальном этапе развития методологии КУПЗ яв-
ляется разработка принципов горизонтальной и вертикальной интеграции
системы комплексного управления прибрежной зоной Калининградской
области с целью создания непрерывного и динамичного процесса выработки и принятия управленческих решений, направленных на рациональ-
ное использование морских природных ресурсов как основы для развития
экономической и социальной сферы региона.
43
Создание управленческой вертикали может быть реализовано через организацию при правительстве Калининградской области специального ко-
митета или министерства по управлению прибрежной зоной, и комиссий
по прибрежной зоне при районных муниципальных образованьях, имеющих непосредственный выход на морское побережье. Необходимость создания самостоятельной структуры управления, обусловлена прежде всего
междисциплинарным характером КУПЗ. Эффективность системы КУПЗ во
многом будет зависеть от того, насколько удастся сбалансировать интересы различных природопользователей и разработать правовые механизмы,
отвечающие задачам устойчивого развития территорий в целом, а не интересам отдельных отраслей, даже если они являются очень важными в эко-
номической структуре прибрежной зоны. Следует отметить, что создание
специализированных органов управления прибрежной зоной не противо-
речит международной практике. Во многих странах, в отличие от России,
такие органы уже вошли в общую систему управления. В США во всех
штатах, имеющих морское побережье, образованы специальные агентства
по КУПЗ, в ряде правительств европейских стран имеются департаменты
по вопросам КУПЗ.
Создание самостоятельной управленческой вертикали позволит наиболее полно реализовать все четыре основные функции управления, а именно: планирование, организацию, мотивацию и контроль.
Выделение прибрежной зоны в самостоятельный объект управления
содействовал бы улучшению информированности населения о проблемах
прибрежной зоны с учетом комплексного подхода к их решению, а также
определению мотивационных механизмов по привлечению внимания деловых кругов и инвесторов к развитию прибрежной зоны. Как уже отмечалось, в ряде стран созданы специальные органы, занимающиеся прибреж-
ными зонами. Кроме того, существует ряд международных программ и
проектов, ориентированных на прибрежную зону и базирующихся на концепции комплексного управления прибрежной зоной. Отсутствие специа-
лизированных органов управления прибрежной зоной в России затрудняет
налаживание долговременных связей в области КУПЗ и ограничивает возможности координации действий в прибрежной зоне между отдельными
направлениями деятельности. Кроме того, стремление иностранных партнеров к отраслевому управлению может означать отход от принципа междисциплинарности, который в мировой практике принят для КУПЗ как основополагающий.
В плане реализации мотивационной функции комплексный анализ
проблем прибрежной зоны позволил бы такому специализированному ор-
гану выступать с более широкими законодательными инициативами для
44
улучшения юридической базы и разработки механизмов правового воздей-
ствия на взаимосвязанные (экономические, социальные, природоохранные
и т. п.) процессы, происходящие в прибрежной зоне.
Создание самостоятельной управленческой вертикали не отменяет необходимость налаживания связей и координации на одном уровне управления.
Основными направлениями горизонтальной интеграции должны быть:
— взаимодействие различных комитетов (управлений) в вопросах, связанных с прибрежной зоной;
— взаимодействие в рамках международного сотрудничества с Балтийскими странами в области охраны и экологии Балтийского моря.
— В качестве некоторых возможных мероприятий, которые могли бы
быть инициированы для развития горизонтальной интеграции, можно
предложить:
— организацию совместных совещаний, семинаров и т. п., направленных на знакомство с методологией КУПЗ, подготовку, издание и распро-
странение рекламных и методических изданий, типа «Прибрежная зона
Калининградской области», «Руководство к действию в прибрежной зоне»,
«Модельный закон о прибрежной зоне Калининградской области» и прочее;
— создание совместного (управленческого или координационного) ор-
гана Калининградской области по вопросам использования прибрежной
зоны;
— разработку и принятие межрегиональных соглашений, участие в
международных программах по мониторингу, выполнение международного пилотного проекта по созданию системы КУПЗ Калининградской области [13].
Вовлечение населения в процесс принятия решения.
Особенностью методологии КУПЗ является то, что в процессе решения
ее социального блока ставится задача не простого (пассивного) выявления
общественного мнения, а разработки механизмов активного вовлечения
населения в процесс принятия решения. При этом важный вопрос, как уже
отмечалось, — это оценка уровня информированности населения.
Проведение анкетирования может быть направлено на решение следующих задач:
— выявление степени информированности населения о планах строительства портовых комплексов, промышленных предприятий и т. п. в прибрежной зоне;
— определение путей получения информации с целью выработки стра-
тегии улучшения информированности (информационного воздействия на
население);
45
— оценка общего отношения к строительству;
— выявление положительных и отрицательных факторов, определяю-
щих отношение населения к строительству (возможных факторов влияния
на общественное мнение);
— предварительная оценка готовности населения принимать участие в
обсуждении вопросов, связанных с прибрежным строительством (прогноз
социальной активности).
Важными моментами разработки общей концепции развития КУПЗ в
Калининградской области являются создание кадрового обеспечения про-
цесса КУПЗ и улучшение информированности о проблемах прибрежной
зоны.
Для решения этих вопросов необходимо:
— развивать систему академической подготовки специалистов в области КУПЗ, направленную на создание кадрового потенциала с непосредственным участием в учебном процессе представителей органов управле-
ния для ранней ориентации будущих выпускников на конкретные задачи
прибрежной зоны Калининградской области;
— привлекать студентов к выполнению различных проектов в области
освоения и охраны прибрежной зоны, создания информационных баз и
т. п., используя принцип «обучение через практику и научные исследования», направленный на ускоренную адаптацию выпускников к местным
региональным условиям;
— развивать при участии правительства области систему краткосрочных курсов, школ и семинаров с целью повышения квалификации и частичной переподготовки в области КУПЗ, в том числе и сотрудников органов управления, работающих в этой или смежной областях;
— усилить работу по популяризации проблем КУПЗ среди населения
через средства массовой информации, рекламные средства, технологии
мультимедиа [13; 45].
Правовая база.
Для реализации концепции КУПЗ требуется совершенствование право-
вой базы. Одним из основных юридических противоречий, затрудняющих
создание правового обеспечения КУПЗ, является то обстоятельство, что в
соответствии с существующим законодательством береговая часть прибрежной зоны (собственно берег) может быть частью различных форм
собственности (федеральной, региональной, местной и даже частной), в то
время как морская часть (как часть шельфовой зоны) — объект федеральной собственности. Таким образом, при создании систем КУПЗ на регио-
нальном и местном уровнях существующее законодательство приводит к
появлению противоречия в уровнях управления на различных участках
46
прибрежной зоны (морской и береговой), которая в рамках концепции
КУПЗ должна рассматриваться как единый объект управления. Это противоречие, отсутствующее для федеральной системы КУПЗ, типично для
любого региона, в том числе и для прибрежной зоны Калининградской области.
Второй важный момент — это то, что природоохранное законодательство еще не в полной мере соответствует задачам развития КУПЗ. Разрабо-
тана соответствующая, в том числе и региональная, нормативная база по
загрязнению окружающей среды, содержанию вредных веществ, принят
ряд новых законов, реализующих «рыночный» принцип — «загрязнитель
платит». Однако в существующем законодательстве имеются недоработки,
связанные с недооценкой особенностей морских акваторий и трансграничных переносов (закон об охране природных вод ориентирован в основном
на внутренние водоемы: реки и озера), а также в природоохранном обеспе-
чении гидротехнического строительства. Поскольку развитие морских
транспортных возможностей занимает важное место в развитии области,
проблема эколого-юридического обеспечения строительства и эксплуатации портовых сооружений должна быть тщательно проанализирована.
В качестве концептуального положения создания системы КУПЗ
можно предложить принцип для разработки законодательства, заключающийся в том, что региональные органы власти выступают в качестве гаранта экологически устойчивого развития прибрежной зоны, охраны прибрежной зоны и сохранения в ней биоразнообразия. В этом случае региональные органы финансируют проведение необходимых исследований,
мониторинговых наблюдений и т. д., а средства для финансирования формируются за счет отчислений от хозяйственной деятельности пользователей прибрежной зоны, т. е. всех организаций, деятельность которых связана с прибрежной зоной. В число пользователей может попасть достаточно
широкий спектр участников: от организаций, занимающихся строительст-
вом и эксплуатацией портовых сооружений, до фирм, предоставляющих
брокерские или агентские услуги в обеспечении морских грузоперевозок.
Однако необходимо отметить, что из всех разнообразных пользователей региональные власти наиболее объективно мотивированны на проведение комплексной сбалансированной политики в прибрежной зоне. Поскольку именно региональные органы управления, в отличие от отрасле-
вых ведомств, заинтересованы и в развитии экономического потенциала, и
в развитии социальной сферы, и в отсутствии экологических проблем на
территории, которая находится в зоне их ответственности.
Придание органам регионального управления функции гаранта разумного природопользования в сочетании с созданием соответствующей орга-
47
низационной структуры могло бы послужить основой формирования региональной системы комплексного управления прибрежной зоной [13].
Реализация концепции КУПЗ.
На подготовительной фазе реализации концепции комплексного управления прибрежной зоной рекомендуется провести:
— обсуждение, окончательное формулирование и принятие концепции
комплексного управления прибрежной зоной Калининградской области;
— картирование морской прибрежной зоны;
— определение и юридическое закрепление ее границ (морской и береговой);
— инвентаризацию объектов и территорий, расположенных в прибрежной зоне;
— описание текущего состояния прибрежной зоны (экологическое
состояние побережья и прилегающей части морской акватории, экономическое состояние объектов экономической деятельности, социальное положение работников, занятых на промышленных объектах или проживающих в пределах, определенных границами прибрежной зоны).
Индикаторами выполнения подготовительной фазы могут служить:
— подготовка и утверждение в администрации области документа, со-
держащего основные положения концепции комплексного управления
прибрежной зоной Калининградской области;
— схема с закрепленными границами, определяющими морскую прибрежную зону области;
— база данных, содержащая сведения о промышленных объектах, расположенных в морской прибрежной зоне (с указанием формы собственности, занимаемой площади, численности работающих, характере производства), территориях непромышленного использования (площадь, назначение использования, население или количество посещающих данную территорию и т. п.), о культурно-исторических памятниках (статус, современное
состояние, использование и т. п.), кроме того, сведения о распределении
природных ресурсов прибрежной зоны (строительные материалы, зоны отдыха, места рыбной ловли и т. п.), составе населения, инфраструктуре (дороги, объекты социального назначения);
— экологический обзор с указанием зон загрязнения и основных типов
загрязнителей;
— оценку макроэкономических индикаторов морской прибрежной
зоны в динамике за последние несколько лет (численность предприятий,
их распределение по формам собственности, по отраслям, доходность
предприятий, поступление налогов, наличие совместных предприятий, инвестиционных проектов);
48
— оценку социальных индикаторов в динамике за последние несколько лет (средняя заработная плата на предприятиях, динамика изменения численности работающих на них, количество занятых в экономической
деятельности и их распределение по отраслям и формам собственности,
занятость и возрастной состав населения в районных муниципальных образованиях, входящих в морскую прибрежную зону, состояние обществен-
ного транспорта, используемого работниками предприятий или жителями
морской прибрежной зоны).
Подготовительная фаза должна легализовать концепцию КУПЗ, придав
ей определенный региональный юридический статус, и создать основу для
ее внедрения на достаточно узкой береговой полосе, где задачи КУПЗ оп-
ределены наиболее четко. Кроме того, выполнение подготовительной фазы
позволит определить роль прибрежной зоны в общей структуре хозяйство-
вания области, выявить первоочередные проблемы морской прибрежной
зоны, получить количественные характеристики для предварительной
оценки тенденций изменения экономической и социальной сферы в пределах морской прибрежной зоны.
По результатам выполнения подготовительной фазы должны быть
сформулированы тактические задачи следующей практической фазы по
реализации системы КУПЗ Калининградской области, представленные в
виде «Плана действий, направленных на реализацию практической фазы
создания системы КУПЗ Калининградской области». План действий должен включать такие мероприятия:
— организационное оформление структуры КУПЗ Калининградской
области;
— развитие вертикальной и горизонтальной интеграции;
— научно-техническое и информационное обеспечение проектов в прибрежной зоне;
— обобщение международного опыта;
— создание кадрового потенциала КУПЗ.
Конкретными результатами выполнения практической фазы по
реализации системы КУПЗ в Калининградской области должны стать:
— создание организационной структуры КУПЗ;
— выполнение проектов, связанных с развитием прибрежной зоны;
— научно-техническая и информационная поддержка выработки и
принятия управленческих решений;
— создание геоинформационной системы прибрежной зоны, ориентированной на использование в КУПЗ;
— подготовка и публикация методических материалов по КУПЗ;
— система подготовки и повышения квалификации специалистов в области КУПЗ.
49
Таким образом, основным итогом выполнения второй (практической)
фазы является создание действующей системы комплексного управления
прибрежной зоной.
Дальнейшие усилия должны быть направлены на развитие и совершенствование системы КУПЗ, которое может быть достигнуто путем:
— разработки методик и технологий выработки и принятия решений;
— оценки последствий воздействия на окружающую среду;
— разработки рекомендаций по совершенствованию правовой базы;
— совершенствования системы мониторинга;
— совершенствования системы планирования, направленного на рациональное использование природных ресурсов прибрежной зоны в интересах развития экономической и социальной сферы [13; 45].
4.6. Деятельность международных организаций
в рамках КУПЗ
Первостепенное значение для разработки рассматриваемых в настоя-
щей работе проблем имеют решения Конференции ООН по природной
среде и развитию (UN Conference on Environment and Development
(UNCED)), проходившей в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, поскольку
этими решениями акцентировалось внимание правительств на глобальный
характер проблем рационального использования и охраны природной сре-
ды и ресурсов Мирового океана, включая его прибрежные области. Одно
из важных следствий этой конференции — осознание социально-экономической значимости прибрежно-морской природной среды. Было подчеркнуто, что одна из основных целей конференции — способствовать раз-
витию и внедрению методов оценки и использования природных ресурсов
в условиях происходящих существенных глобальных изменений природы
планеты.
В последние десятилетия решение проблем, связанных с изучением
природы, использованием ресурсов и охраной прибрежных областей морей
и океанов, связано с созданием и успешной деятельностью ряда междуна-
родных организаций, под эгидой которых разрабатываются актуальные
программы и проекты, проводятся многочисленные съезды, конференции,
симпозиумы, семинары, заседания. Так, деятельность Комиссии по прибрежной среде (Commission on the Coastal Environment), ныне — Комиссии
по прибрежным системам (Commission on Coastal Systems) Международного географического союза (International Geographical Union) — МГС, на-
правлена на решение весьма актуальных проблем рационального освоения,
охраны и регулирования режима приморских территорий. Цель создания
50
Европейской ассоциации по научным исследованиям и технологиям прибрежной зоны (European Coastal association for Science and Technology —
EUROCOAST) — содействовать улучшению научной и технической кооперации европейских стран, а также обмену информацией как внутри Евро-
пы, так и за ее пределами в целях всестороннего изучения и детального
описания берегов, охраны, урегулирования режима, рационального использования природного потенциала прибрежных зон европейских морей.
Европейский союз по охране побережий (Europian Union for Coastal
Conservation — EUCC) начиная с 1987 г. содействовал широкому исполь-
зованию береговых зон Европы, организовывая каждые 2 года европейские
конференции по различным аспектам регулирования этих зон. Этот Союз
объединяет широкий круг специалистов: по урегулированию режима при-
брежных зон, экологии, гидротехническим сооружениям, контролю и борьбе
с загрязнением, планированию хозяйства в этих зонах. Группа по сохранению природы и управлению прибрежными зонами HELCOM HABITAT за-
нимается вопросами сохранения природных экосистем и биоразнообразия.
Группа содействует развитию экосистемного подхода для устойчивого использования и управления прибрежными и морскими природными ресурсами, что благоприятствует развитию планов управления прибрежными зо-
нами, с целью экологически устойчивого развития прибрежных и морских
районов. Широко развито сотрудничество между HELCOM HABITAT и
другими международными организациями: Всемирным фондом дикой
природы (WWF), Международной комиссией по рыболовству (IBSFC),
Международным советом по разработке морского дна (ICES), Европейским агентством по охране окружающей среды (EEA).
Среди морских ключевых программ ЮНЕСКО разрабатывается межрегиональный проект «КОМАР» (Coastal Marine — COMAR) по исследованиям и подготовке кадров, связанным с комплексным регулированием и рациональным использованием различных прибрежных систем и их ресурсов.
В рамках разработки крупнейших международных программ — «Международной геосферно-биосферной программы (The International Geosphere —
Biosphere Programme) и программы «Глобальные изменения и человечество» (Human Dimensions Programme) будет решаться такой сложный, но
весьма актуальный вопрос, как выделение антропогенной составляющей
современных глобальных изменений природной среды. Эта программа
включает в качестве ключевого проект «Взаимодействие суши и океана в
береговой зоне» (Land — Ocean Interactions in theCoastal Zone — LOICZ),
направленный на изучение взаимных связей между сушей и морем, с одной стороны, и человеческой деятельностью — с другой, и их влияния на
природную среду в контактной береговой зоне, причем прибрежные сис-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]