Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комплексное управление прибрежной зоной. Учебное пособие
.pdf
21
В 1949 г. возобновились усилия по борьбе с загрязнением нефтью с судов, когда правительствам ведущих стран был разослан вопросник с различными аспектами данной проблемы. В большинстве ответов подчерки-
валась необходимость в принятии соответствующих международных мер.
С этого времени вопрос о загрязнении морской среды нефтью стал обсуж-
даться чаще. В 1954 г. в Лондоне прошла международная конференция,
ставившая целью выработать согласованные действия по охране морской
среды от загрязнения нефтью. Результатом этой конференции стало приня-
тие Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря
нефтью. Так впервые в истории человечества был принят международный
правовой документ, обязывающий государства охранять морскую среду.
Дальнейшая забота об охране Мирового океана нашла выражение в четырех конвенциях, принятых на I Международной конференции ООН по
морскому праву в Женеве в 1958 г.: об открытом море; о территориальном
море и прилежащей зоне; о континентальном шельфе; о рыболовстве и ох-
ране живых ресурсов моря. Под открытым морем подразумеваются все
части моря, не входящие ни в территориальные моря, ни во внутренние
воды любого государства. Женевская конвенция об открытом море с це-
лью предотвращения загрязнения морской среды и нанесения ей ущерба
обязывает каждую страну разработать и ввести в действие законы, запрещающие загрязнять море нефтью, радиоактивными отходами и другими
веществами. Но эти положения не содержали действенных мер в отношении прямой борьбы с загрязнением, что свидетельствовало о безразличии
государств к проблеме загрязнения [8; 9].
Конвенции юридически закрепляли принципы и нормы морского
права, а также подчеркивали то, что нефть и радиоактивные отходы считались в то время единственными источниками загрязнения.
Следующим серьезным шагом в борьбе с загрязнением стал созыв в
1973 г. в Лондоне Международной конференции по предотвращению загрязнения моря, принявшей Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря с судов (в дальнейшем — Конвенция с Протоколом
1978 г., называемая МАРПОЛ 73/78). Конвенция 1973 г. предусматривает
меры, предупреждающие загрязнение морей не только нефтью, но и дру-
гими вредными жидкими веществами, а также отходами (сточные воды,
мусор судов и т. п.). Согласно Конвенции, каждое судно должно иметь сертификат — свидетельство о том, что корпус, механизмы и прочая оснастка
находятся в исправном состоянии и не загрязняют море. Соответствие сер-
тификатам проверяется инспекцией при заходе судна в порт. Конвенция
устанавливает жесткие нормы содержания нефти в сбрасываемой танкерами воде. Все сбросы с них должны выкачиваться только на береговые приемные пункты. Все транспортные суда оснащаются сепарационными уст-
22
ройствами для очистки сливных вод, а танкеры — устройствами, позволяющими мыть танкеры без слива нефтяных остатков в море [4].
По проблеме загрязнения нефтью были приняты следующие конвенции:
1. Международная конвенция относительно вмешательства в открытом
море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г.;
2. Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб
от загрязнения нефтью 1969 г.;
3. Международная конвенция об учреждении международного фонда
для возмещения ущерба от загрязнения нефтью.
Меры регулирования радиоактивного загрязнения касались в основном
обязанности компенсировать ущерб, причиненный ядерными инцидентами, а также перевозки радиоактивных веществ и эксплуатации ядерных ус-
тановок. Такие меры вошли в положения Римского договора, Конвенции
по охране человеческой жизни на море (СОЛАС), 1960 г. и Конвенции
СОЛАС 1974 г., Договора о частичном запрещении испытаний ядерного
оружия, 1963 г.
Проблема загрязнения моря другими веществами практически не об-
суждалась на международном уровне, о чем свидетельствует единственное
заключенное соглашение — Конвенция по предотвращению загрязнения
моря в результате захоронения отходов и других материалов (1972 г.).
Следующим важным шагом стала III Конференция ООН по морскому
праву (1973—1982 гг.), на которой были предприняты наиболее значитель-
ные усилия по выработке международного морского законодательства.
Одиннадцать сессий конференции проводились в разных государствах
(в США, Швейцарии и др.) и 10 декабря 1982 г. были подведены основные
итоги. III Конференция ООН по морскому праву заложила основы режима
всеобщей борьбы с загрязнением: все государства, независимо от размера
их территории, географического положения, национальных интересов, должны контролировать состояние загрязнения морской среды.
В начале 1996 г. Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. подписали 159 государств, а 85 стали ее участниками. Многие страны рассматри-
вают вопросы присоединения к ней и ее ратификации. Конвенция ООН
1982 г. представляет возможность установления единого правопорядка в
Мировом океане и определения пределов национальной юрисдикции морских государств. Особо важное значение для практической реализации положений и норм Конвенции ООН 1982 г. имели усилия Генерального секре-
таря ООН и резолюции Генеральной Ассамблеи (48/2 от 9 декабря 1993 г. и
263 от 14 августа 1994 г.). В последней из указанных резолюций зафиксирова-
но принятие Соглашения об осуществлении Части XI Конвенции Организации
Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., цель которого — достичь всеобщего участия государств в Конвенции [15; 18].
23
В 1992 г. была проведена самая авторитетная конференция в области
охраны окружающей среды — Конференция ООН по окружающей среде и
развитию. Она состоялась в Рио-де-Жанейро, в ней участвовали почти все
главы государств, представители ООН и международных организаций.
Конференция показала, что нельзя рассматривать окружающую среду и социально-экономическое развитие по отдельности. В результате было принято три основополагающих документа: Конвенция ООН об изменении климата, Конвенция о биологическом разнообразии и Повестка дня на ХХI век.
Эти документы расширили систему знаний и опыта в области устойчивого
развития, рационального использования и сохранения окружающей среды.
На Конференции значительное внимание было уделено защите и ра-
циональному использованию океанов. Были рассмотрены источники и
виды загрязнения и сделан вывод об ухудшении состояния морской среды.
В связи с этим государства взяли на себя обязательства по борьбе с ухудшением состояния океана с тем, чтобы поддерживать и улучшать его по-
тенциал жизнеобеспечения и производственные возможности. Для этого
был озвучен ряд первостепенных мер и проблем:
— контроль над сбросами токсичных веществ и удобрений;
— сокращение сбросов синтетических химических веществ;
— прекращение сбросов отходов и их захоронения в океане;
— использование менее вредных пестицидов и удобрений;
— установление более жестких норм с целью уменьшения риска аварий и загрязнения с судов.
Меры для устранения этих проблем заключаются в следующем:
— составление прогнозов состояния морской среды;
— проведение экологической экспертизы;
— включение защиты морской среды в проекты развития государства;
— применение экономических стимулов для снижения загрязнения.
Для контроля за исполнением обязательств, данных государствами,
была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию.
За последние годы был принят ряд важных международных соглашений по охране морей и океанов от загрязнений. В соответствии с этими соглашениями промывка танкеров и сброс отработанных судовых вод долж-
ны осуществляться в специальных портовых устройствах. Каждая страна,
подписавшая соглашение, несет юридическую и материальную ответственность за загрязнение вод океанов и морей.
Проблемы в области загрязнения океана стали наиболее значимы
только во второй половине ХХ века, и тогда же быстрыми темпами стала
развиваться часть международного морского права, относящаяся к охране
океана.
24
3.2. Защита морской среды на региональном уровне
Наряду с международными конвенциями глобального характера большое значение имеют региональные соглашения, действие которых распро-
страняется на отдельные акватории. Значение региональных соглашений
определяется включением в них более жестких требований к сбросам
вредных веществ и источников загрязнения, такие соглашения содержат
положения об источниках загрязнения с суши. Обсуждение проблемы загрязнения на региональном уровне происходит значительно легче и эффективнее, так как интересы соседних государств более схожи как в экономическом, так и в национальном плане. Создаются широкие возможности для сотрудничества и в решении других вопросов.
В регионах первые соглашения заключались по проблеме загрязнения
нефтью. Вначале такие соглашения содержали лишь нормы о сотрудничестве по мониторингу, взаимной помощи по устранению загрязнения и об обмене информацией по поводу инцидентов, связанных с загрязнением. К такого рода соглашениям относятся:
— Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением нефтью вод
Северного моря 1969 г., заключенное в Бонне;
— Соглашение о сотрудничестве в обеспечении выполнения правил по
предотвращению загрязнения моря нефтью, заключенное в 1967 г. между
Данией, Финляндией, Норвегией и Швецией (и последующие редакции).
В 70-е гг. ХХ века соглашения стали приниматься в отношении особо
уязвимых морских районов. Осуществился переход от простого контроля
загрязнений определенного вида к загрязнению, поступающего из опреде-
ленного источника. В числе таких соглашений касающиеся захоронения
отходов в море (дампинга). В 1972 г. в Осло ряд западноевропейских госу-
дарств подписали Конвенцию по предотвращению загрязнения моря путем
захоронения отходов с судов и летательных аппаратов. Эта Конвенция
распространяется на Северное море, северо-восточную часть Атлантиче-
ского океана и примыкающие к ней части Северного Ледовитого океана.
Конвенция послужила толчком к принятию Конвенции такого же рода уже
на глобальном уровне.
Следующая значимая конвенция в регионе Западной Европы по вопросам загрязнения заключена в Париже в 1974 г. — Конвенция по предот-
вращению загрязнения моря из расположенных на суше источников. Эта
Конвенция касается не только загрязнения с суши, но и загрязнения в результате деятельности на морском дне и захоронения отходов. Первая универсальная конвенция появилась в 1974 г. Ее инициаторами стали Прибал-
25
тийские государства. Конвенцию подписали в Хельсинки; обновлена в
1992 г. [4; 8; 9; 20; 41; 43].
Примеру Прибалтийских стран последовали страны Средиземного
моря. В 1976 г. на конференции 16 средиземноморских государств в Барселоне была принята Конвенция по защите Средиземного моря от загрязнения. Подобно Хельсинской конвенции она касается различных источников загрязнения и содержит положения, относящиеся к мониторингу, сотрудничеству в чрезвычайных ситуациях, связанных с загрязнением, и сотрудничеству в области науки и техники. Для реализации Конвенции конференция в Барселоне приняла также два протокола: Протокол о предотвращении загрязнения Средиземного моря в результате захоронения отходов с судов и самолетов и Протокол о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Средиземного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях.
Еще одним успешным примером регионального сотрудничества стало
проведение в 1978 г. Кувейтской региональной конференции полномочных
представителей по защите и развитию морской среды и прибрежных рай-
онов. Конференция приняла ряд документов о защите района Персидского
залива, в котором проводится добыча нефти. В наиболее важном документе — Кувейтской конвенции — содержится ряд положений о научном и
техническом сотрудничестве, мониторинге, сотрудничестве в борьбе с загрязнением в чрезвычайных ситуациях.
Помимо региональных соглашений проводятся и другие мероприятия
по охране отдельных районов океана. В 70—90-х гг. ХХ века принята Программа региональных морей ЮНЕП, в которую включено 11 морских районов; в ней участвуют более 120 государств, 14 учреждений ООН и 12 международных организаций. Так, под ее охраной находятся Красное море и
Аденский залив, Карибское море, части Тихого океана, моря Западной и
Центральной Африки и Восточной Азии и ряд других районов океана.
Кроме крупных региональных соглашений были приняты и более мелкие —
ряд двусторонних соглашений между европейскими странами (Францией,
Италией, Монако, Швецией и Данией) в 1974 —1976 гг. [35; 36].
Опыт региональных соглашений учитывается при разработке глобальных международных норм и стандартов.
3.3. Международные документы
по сохранению Балтийского моря и их исполнение
Сотрудничество в регионе Балтийского моря является наиболее удач-
ным положительным примером инициатив, которые на настоящий момент
внедряются в области охраны окружающей среды акваторий.
26
История регионального сотрудничества по проблемам морских акваторий отсчитывает свое начало с учреждения в 1902 г. в Копенгагене Меж-
дународного совета по исследованию моря, деятельность которого связана
с изучением, а в дальнейшем и с мониторингом нефтяного загрязнения
Балтики.
Важность защиты Балтийского моря впервые отметили на Международной научно-технической конференции по вопросам загрязнения моря
нефтью в Копенгагене в 1959 г. Было отмечено, что слив нефти продолжает оказывать пагубное влияние на живые организмы и чистоту побережья,
несмотря на частичное запрещение сбросов.
В конце 60-х гг. ХХ века результаты научных исследований состояния
различных районов Балтийского моря вызвали глубокую озабоченность
ученых относительно его загрязненности. Стало очевидным, что необходимо тесное взаимодействие и принятие безотлагательных соответствующих международных мер всеми странами, расположенными на его побережье, ко всем источникам загрязнений [9].
Первая Конвенция по охране морской природной среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция), подписанная в 1974 г. представителями стран, расположенных на его побережье, стала первым междуна-
родным соглашением по всем источникам загрязнения. Она возникла как
ответ на обращение к соответствующим проблемам на Конференции ООН
по окружающей среде, состоявшейся в 1972 г. в Стокгольме. Финляндия
предложила другим странам региона разработать правовой документ по
охране Балтийского моря. На момент ее подписания Хельсинкская конвенция была, вероятно, одним из самых всеобъемлющих международных договоров в области окружающей среды. Она включила в себя вопросы за-
грязнения с наземных источников, выбросов с судов и затопления отходов,
атмосферного загрязнения и загрязнения, вызванного разведкой и эксплуа-
тацией ресурсов морского дна. Конвенция вступила в силу в 1980 г. Для
обеспечения правовой базы международного сотрудничества была организована Хельсинкская комиссия (ХЕЛКОМ).
Согласно положениям Конвенции, страны, подписавшие ее, обязуются
противостоять сбросу атмосферных, водных и других опасных веществ в
Балтийское море. Для этого в приложение к Конвенции («черный список»)
были включены ДДТ, его производные, а также другие вещества, полностью запрещенные к использованию. Кроме того, страны обязались вводить жесткие ограничения на загрязнение ядовитыми веществами и мате-
риалами. Для этого был создан «красный список», который содержит такие
загрязнители, как ртуть, кадмий и другие металлы (свинец, никель, медь,
олово и цинк), мышьяк и элементарный фосфор, устойчивые пестициды и
радиоактивные вещества, нефть и отходы нефтехимических производств.
27
Разработаны детальные правила, которым нужно следовать для предотвращения загрязнения с судов — в первую очередь это касается нефти, наливных химикатов, стоков, мусора, упаковочных материалов, изготовлен-
ных из вредных полимерных соединений. Согласно Конвенции, страны
обязаны также запретить затопление отходов в Балтике, разрешив только
контролируемый сброс незагрязняющих пустых пород. Должны также
приниматься меры по предотвращению загрязнения морской среды вслед-
ствие разведки или эксплуатации части его дна и грунта. Предусмотрено
сотрудничество в борьбе с разливами нефти и выбросами опасных веществ. Ведется научное сотрудничество с целью мониторинга и оценки состояния окружающей среды Балтийского моря.
Большинство решений ХЕЛКОМа принимается в виде рекомендаций,
которые страны должны осуществлять через национальное законодательство. Ни одну из стран нельзя принудить выполнять какое-либо решение,
и, следовательно, не существует механизма наложения санкций в случае
невыполнения рекомендаций [43].
В 1988 г. министры окружающей среды стран Балтийского региона,
сознавая недостаточность существующих темпов изменений в своих странах, приняли декларацию, в которой выразили намерение сократить вы-
брос самых вредных для экосистем Балтийского моря загрязнителей на
50 % к 1995 г. К сожалению, эта цель не была реализована, но Хельсинк-
ская конвенция 1974 г. все же дала ряд позитивных результатов. Кроме
того, в 1990 г. в Швеции комиссией ХЕЛКОМ на Международной конференции стран Балтийского моря по возрождению окружающей среды Бал-
тийского моря была разработана Балтийская программа. В эту программу
был включен список из 132 «горячих точек» — источников наибольшего
загрязнения в регионе Балтийского моря [43].
Геополитические изменения, произошедшие в начале 90-х гг. ХХ века,
вызванные распадом Советского Союза и созданием новых независимых
государств, а также объединением двух Германий, вызвали необходимость
пересмотра Конвенции. Обновленная Хельсинкская конвенция была подписана в 1992 г. на Дипломатической конференции старыми и вновь соз-
данными государствами, а также Европейским сообществом и вступила в
силу после ратификации 17 января 2000 г. Новая Конвенция распростра-
нила свое действие на Беларусь, Украину, Чехию, Словакию и Норвегию
на территории которых находится малая часть бассейна Балтийского моря.
Конвенция содержит также детально разработанные критерии и меры по
предотвращению загрязнения с наземных источников. Она вводит принцип
превентивности и принцип «загрязнитель платит». Первый означает, что
превентивные меры должны предприниматься уже тогда, когда существует
возможный риск загрязнения окружающей среды, а второй — что затраты
28
на меры по предотвращению нанесения вреда окружающей среде должен
нести конкретно тот, кто создает загрязнение, а не государство или его жители.
Конвенция содержит требования большей открытости, доступа к информации и мер по повышению информированности общественности. Появляется открытость внутри стран и в отношениях между ними, растет доверие к предоставляемой информации.
К числу региональных соглашений в области охраны окружающей
среды Балтийского моря относится также Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов Балтийского моря и региона (Гданьская конвенция,
1973 г.). Она вступила в силу в 1974 г.
Чрезмерное поступление питательных веществ в Балтийское море —
еще одна проблема, требующая решения. Эвтрофикация вызывает распро -
странение водорослей и снижение количества кислорода в воде, что влияет
на изменение среды обитания морских животных. Для борьбы с этой проб-
лемой в 1999 г. был начат проект «БЕРНЕТ». Это проект сотрудничества
балтийских регионов по снижению эвтрофикации и по выполнению задачи
ХЕЛКОМ об «обеспечении восстановления экологии Балтийского моря».
Проект рассчитан на то, чтобы привлечь внимание политиков к необходи-
мости выполнения международных обязательств и выработать стратегию
управления эвтрофикацией. Участники проекта — Финляндия и Эстония,
Польша, Германия, Швеция, Дания и Россия (Калининградская область).
Проект рассматривает перенос питательных веществ водными стоками и,
следовательно, их загрязненность сточными водами и удобрениями. Государства ЕС в рамках этого проекта приняли Директиву по сточным водам
и Директиву по нитратам, согласно которым страны должны следить за со-
стоянием своих поверхностных вод, что позволяет учитывать состояние
соседних водных объектов [11; 43; 46].
В 1999 г. профильным комитетом Совета Европы был одобрен Евро-
пейский кодекс поведения для прибрежных зон. Документ направлен на
реализацию раздела «Прибрежные и морские экосистемы» Пан-Европей-
ской стратегии сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.
Концептуальную основу Кодекса составляют следующие юридически зна-
чимые положения: побережье представляет ценный природный ресурс,
этот ресурс является невозобновляемым; прибрежная зона имеет огромное
экономическое, культурное, эстетическое, историческое значение; эксплуатация ресурсов прибрежной зоны, в том числе путем расширения городской застройки и районов загородных коттеджей вдоль побережья, ведет к утрате естественного берегового ландшафта и природных местообитаний. В Кодексе названы стратегические элементы управления прибрежными зонами.
29
На конференции министров окружающей среды стран Европы в Крако-
ве (Польша) в 2007 г. был принят План действий для Балтийского моря.
Это долгосрочный стратегический документ, направленный на сокращение
загрязнения морской среды и восстановление благополучного экологического состояния Балтики к 2021 г. [41; 47].
3.4. Участие России в охране Балтийского моря
В районе Балтийского моря в настоящее время складывается неоднозначная ситуация.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября
1998 г. Хельсинкская конвенция была одобрена, и Россия приняла на себя
обязательства по данной Конвенции в полном объеме.
Контроль за выполнением обязательств Российской Федерации, вытекающий из Хельсинкской конвенции после вступления ее в силу, был возложен на следующие органы: Государственный комитет Российской Феде-
рации по охране окружающей среды, федеральные органы исполнительной
власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые указанной
Конвенцией, а также на органы исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Тем не менее
участие России в охране Балтийского моря довольно условно: она предос-
тавляет не все данные ХЕЛКОМ, хотя все же в близлежащих районах не
применяются указанные в Конвенции пестициды и химикаты [43].
Россией ведутся исследования уровня загрязнения Балтийского моря.
Так, установлено, что Северо-Западный регион страны вносит свою долю в
нарушение сложившихся природных процессов и балансов. Балтийское
море наиболее загрязнено в районах Невской губы и Выборгского залива.
Растет загрязненность вод в Куршском заливе и восточной части Финского залива. За 1988—1993 гг. увеличились сбросы загрязненных сточных
вод на территории региона, практически весь объем сточных вод сбрасы-
вается в водные объекты без должной очистки. Калининградская область
сбрасывает все сточные воды загрязненными. В результате деятельности
портов при перевалке и хранении сыпучих грузов, как правило, на откры-
тых площадках, в окружающую среду поступают значительные количества
загрязняющих веществ. Не меньшую роль в загрязнении водной среды иг-
рают промысловые суда, береговые рыбообрабатывающие комплексы,
плавучие буровые установки, стационарные промысловые платформы,
технический флот и объекты гидромеханизации [1].
Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию,
утвержденная Указом Президента от 1 апреля 1996 г. № 440, признает не-
30
обходимым и возможным осуществить в стране последовательный переход
к экологически безопасному хозяйствованию и оптимальному природопользованию, что позволяет обеспечить сбалансированное решение социально-экономических задач и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения
жизненных потребностей нынешнего и будущего поколений. Это соответ-
ствует основным идеям и принципам документов, принятых в 1992 г. в
Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию.
Глобальный переход к устойчивому развитию, декларированный в них, —
объективная необходимость, сознаваемая мировым сообществом.
Однако этот переход не может быть одновременно повсеместным,
осуществляемым по единому образцу. Поэтому многие страны активно
разрабатывают местные повестки дня на XXI век, сообразуясь с глобальным планом действий ООН в XXI веке по реализации принципов устойчивого развития, опубликованном в «Повестке дня на XXI век». В частности,
генеральные цели перехода Балтийского региона к устойчивому развитию
были сформулированы в «Повестке дня на XXI век» — «Балтика-21», которые подписали министры иностранных дел всех Прибалтийских государств, включая Россию, в июне 1998 г. (Ниборг, Швеция).
Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию
определяет следующие основные направления действий:
— совершенствование действующего законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
— разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности и
установления пределов ответственности за ее экологические результаты,
при которых биосфера воспринимается не только как поставщик ресурсов,
но и как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее
отдельных элементов;
— оценку хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем
страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них;
— формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого
развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.
При этом проблемы, решаемые в каждом регионе, должны соответствовать
не только федеральным задачам, но и учитывать местные особенности, к
которым, в частности, относятся:
— формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]