Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Англо-саксонская модель военной реформы история и современность
.pdf
II. БОРЬБА СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ
для рассмотрения наиболее щекотливых, затрагивающих интересы многих инстанций, проблем.
В целом, конечно, это была «находка» для бюрократов и тех,
кто стремился снять с себя ответственность за принятие непопулярных решений. Президент Джон Кеннеди, например, не
был сторонником такого способа решения проблем, называя
формируемые на временной основе комиссии и комитеты удобной подменой ответственности одного чиновника размытой ответственностью многих. В рейгановские времена в циничной
вашингтонской чиновничьей среде ходила такая «байка»: «Когда ты не знаешь, чего ты хочешь, или ты не хочешь делать то,
что ты знаешь делать надо, создай комиссию для изучения проблемы и доложи о результатах не ранее, чем года через полторадва» [10, р. 56]. И все же общую тенденцию переломить оказалось невозможно: комиссии-комитеты-советы начали активно
функционировать. Некоторые из них включали только членов
конгресса, другие формировались исполнительной властью и
состояли из отставных генералов и адмиралов, правительственных чиновников и бизнесменов, третьи — создавались на смешанной основе.
Военно-промышленная «угроза»
Как следствие принятия в 1947 г. фундаментального «Закона
о национальной безопасности», а потом начавшейся в 1950 г.
войны в Корее, в результате чего военный бюджет резко подскочил до более чем 50 млрд долл., обеими ветвями власти было
инициировано формирование Комиссии Гувера (названной по
фамилии председателя, бывшего президента, Герберта Гувера).
Членами этого нового авторитетного органа в относительно короткие сроки была проделана колоссальная работа по анализу
результатов кардинальной реорганизации военного ведомства
страны, вскрыты существенные недостатки в сложившейся новой системе руководства вооруженными силами, предложены
пути дальнейшей централизации управления ими с придачей
больших полномочий министру обороны. Кроме того, после
анализа дел в системе распределения и исполнения контрактов
промышленностью в интересах вооруженных сил, «дорогостоящего дублирования» заказов ВВТ со стороны видов ВС были
выданы существенные рекомендации, которые в скором времени приобрели форму законов и подзаконных актов.
31
АНГЛО-САКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
В 1953 г. был сформирован очередной контрольный орган —
Комитет Рокфеллера (названный по фамилии ее председателя
известного в США филантропа и бизнесмена Дж. Рокфеллера)
опять же с самыми широкими полномочиями. Закончившаяся
в Корее война продемонстрировала целый ряд недостатков в
управлении военной машиной США и обеспечении ВС адекватными требованиям современности вооружением и военной
техникой (ВВТ), включая специальную. Комитет вновь рекомендовал предоставить главе оборонного ведомства больше
полномочий в управлении военной организации страны, но
одновременно предложил несколько сузить функции Комитета
начальников штабов за счет повышения уровня самостоятельности видов ВС, якобы ограниченной предыдущими законодательными актами и различного рода постановлениями.
Между тем к концу 1950-х годов процесс формирования
военно-промышленного комплекса достиг беспрецедентных
масштабов. Под предлогом необходимости реагирования на
«советскую угрозу» власти увеличили военные расходы до рекордных 80 млрд долл. в год. Почти половина военного бюджета направлялась на финансирование генеральных военных
контрактов, что напрямую способствовало формированию и
укреплению военно-промышленного комплекса. Более трех
четвертей округов по выборам в конгресс имели на своей территории одно или несколько военных предприятий. Почти 5300
больших и малых населенных пунктов жили за счет по меньшей
мере одного военного завода, работавшего на Пентагон. Военное ведомство содержало на территории страны около 5,5 тыс.
баз и объектов, а также девять арсеналов, в которых были заняты десятки тысяч рабочих [2, с. 396]. Таким образом, избранные
в своих округах законодатели обеих палат вольно или невольно
оказывались во власти постоянно укреплявшего свои позиции
бизнеса, связанного с военными кругами.
Попытки администрации Эйзенхауэра в этот период держать
в узде военных и подрядчиков, как правило, не имели успеха.
Пентагон апеллировал к конгрессу и общественности, утверждая, что снижение затрат на оборону равносильно предательству.
Разумеется, заинтересованные круги бизнеса разделяли взгляды
генералитета. Чтобы обеспечить благоприятный ход своих дел,
крупные и средние фирмы делали ставку на «хорошие личные
отношения». Они жертвовали крупные суммы различным общественным организациям, связанным с вооруженными силами, и
32
II. БОРЬБА СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ
широко практиковали привлечение на службу отставных офицеров. Так, например, в штате военных подрядчиков в 1959 г.
работало более 1400 офицеров запаса в звании от майора и
выше. Несмотря на то что отставным офицерам запрещалось
выступать ходатаями фирм в своем виде ВС, факты свидетельствовали о том, что 90 % отставников не соблюдали этот запрет
[2, с. 398]. Все это с неизбежностью вело к крупным злоупотреблениям и почти незамаскированной коррупции.
Данные и множество других фактов, естественно, не мог-
ли не привлекать внимания общественности и соответственно
реакции в высших эшелонах власти. Покидая пост президента
в январе 1961 г., Дуайт Эйзенхауэр в своем прощальном обращении к стране предостерег против растущего влияния военнопромышленного комплекса. Хотя эту речь написал Малкольм
Муз, впоследствии президент университета в Миннесоте, уже
сам факт, что она оказалась для главы американского государства приемлемой, говорит сам за себя. Эйзенхауэр, в частности,
сказал: «Соединение огромного военного истеблишмента с громадной военной индустрией представляет собой новое явление
в американской истории… мы обязаны осознать его грозные
последствия… и принять меры против того, чтобы военнопромышленный комплекс, намеренно или непреднамеренно,
приобрел влияние недопустимых масштабов. Возможность
катастрофического усиления власти в руках тех, кому она не
должна принадлежать, существует и впредь будет существовать»
[2, с. 394].
Инициатива — у администрации
Приход в Белый дом в начале 1960-х годов демократической
администрации во главе с президентом-реформатором Джоном
Кеннеди ознаменовался очередными серьезными попытками
властей по наведению порядка в оборонной сфере. Однако ситуация осложнялась опасными военно-политическими кризисами, вроде Берлинского (1961) или вокруг Кубы (1961–1962),
а также затем и началом полномасштабного и многолетнего
американского военного вмешательства во Вьетнаме (с 1965 г.).
Все это требовало миллиардных вливаний в вооруженные силы,
правильность и справедливость распределения которых было
чрезвычайно трудно контролировать. И все же кое-какие позитивные меры были приняты. При этом инициатива в борьбе
33
АНГЛО-САКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
с злоупотреблениями в оборонной сфере в этот период принадлежала президентской администрации и лично неординарно мыслящему главе военного ведомства (1961–1968) Роберту
Макнамаре.
Во время пребывания на этом посту ему, помимо многочисленных инициатив в области реформирования военного
управления, удавалось во многом отражать нажим военнопромышленного лобби. Когда в 1968 г. Макнамару в конце концов вынудили перейти в Международный банк реконструкции
и развития, он с гордостью подчеркнул: «В 98 процентах битв
с военными кругами победа оставалась на моей стороне!» [2,
с. 397]. В самом деле Макнамара оказался первым в истории
страны министром обороны, сумевшим установить реальный
гражданский контроль над распространяющейся империей Пентагона. Военных и подрядчиков, стремившихся урвать все больший куш из государственной казны, он контролировал весьма
жестко и в какой-то степени умерял их аппетиты. Но бизнес
шел на различные хитрости, чтобы добиться искомой цели на
фоне постоянно увеличившихся ассигнований на военные нужды. Особенно много хлопот министру и его аппарату доставляла
так называемая лоббистская деятельность. Активность лоббистов осуществлялась через пентагоновского бюро «по связям с
законодательными органами», бюджет которого достигал почти
4 млн долл. в год. В кулуарах конгресса говорили, что лоббисты
Пентагона обрушились на законодателей как «десант морской
пехоты» [2, с. 397].
Несмотря на беспрецедентные полномочия и авторитет Макнамары в среде тех же законодателей, порой и ему приходилось
уступать давлению. Показателен пример с «продавливанием» в
1967 г. решения о создании противоракетной системы. Министр
считал ее ненадежной и чрезмерно дорогой. В его аппарате подсчитали, что эта система принесет барыши по меньшей мере
15 тыс. фирм, в том числе самым влиятельным — «Дженерал
дайнэмикс», «Рэйтеон», «Дженерал электрик» и «Сперри рэнд».
Лоббисты этой системы в качестве аргумента указывали, что в
172 округах по выборам в конгресс миллион человек получит
работу. Еще за девять месяцев до того, как ему пришлось дать
согласие на осуществление системы противоракетной обороны
(далее — ПРО) Макнамара доказывал сенату, что предприятие
это весьма сомнительное. Но, по подсчетам экспертов, планируемые первоначальные затраты на систему в 5 млрд долл. открывали путь к дальнейшим расходам в размере от 40 до 70 млрд
34
II. БОРЬБА СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ
долл. [2, с. 402]. В этих условиях не уступить лоббистам оказалось «выше сил» принципиального министра.
И второй пример, характеризующий нравы в высших эшело-
нах власти США того времени. Речь идет о многомиллиардном
контракте, предоставленном концерну «Дженерал дайнэмикс»
на строительство самолета «ТFX» (позже получивший индекс
F-111) по цене 6 млн долл. за машину. Технические экспертылоббисты утверждали, что этот заказ, общая стоимость которого
ориентировочно оцениваемая в 6,5 млрд долл., принесет с собой
20 тыс. новых рабочих мест. «Проталкивание» решения о строительстве самолета сопровождалось беспрецедентными скандалами и обвинениями в коррупции. В результате было проведено расследование, выявившее ряд серьезных злоупотреблений.
Первое, что бросалось в глаза, так это намерение концернапроизводителя начать строительство самолета в Техасе, родном
штате действующего президента Линдона Джонсона и шефа
министра. В связи с чем самолету тут же навесили кличку «истребитель Эл-Би-Джи» (по инициалам главы государства). Были
вскрыты и другие «странные» факты, такие, например, как членство одного из бывших президентов концерна и представителя
принадлежавшей концерну юридической фирмы в правительстве Джонсона. Достоянием гласности стал и факт предложения
«Боингом» более дешевого и функционально лучшего самолета,
кандидатура которого без серьезных обоснований была отклонена. Но дело было сделано: самолет пошел в серию и прошел
«обкатку» во Вьетнаме, где показал себя с наихудшей стороны
и в конце концов был вообще снят с вооружения. Этот факт не
остался незамеченным конгрессом, в соответствии с решением
которого в 1970 г. постоянный подкомитет по расследованиям
комитета правительственных операций сената был вынужден
досконально разбираться с нюансами заключения и реализации
контракта по производству этого «кошмарного самолета» и в
качестве резюме внести предложение об ограничении полномочий министра обороны при процедуре утверждения подобных
контрактов впредь. Позже, кстати, Макнамара признал согласие
своего министерства на создание данного самолета личной крупнейшей ошибкой, но умолчал о деталях своей «уступчивости».
Все признавали, что механизм заключения контрактов на
оборонную продукцию действовал крайне неэффективно. За
пятнадцать лет с 1953 по 1968 г. государство израсходовало на
впоследствии аннулированные 57 контрактов почти 9 млрд долл.
[2, с. 408].
35
АНГЛО-САКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
Веление времени
Неудачный для США исход Вьетнамской войны вызвал настоящее «брожение» в американском обществе. Политические
и военные деятели, аналитики и журналисты бурно обсуждали
причины столь позорного провала национальной военной машины. В принципе все сходились во мнении, что вооруженные
силы страны нуждаются в срочной и кардинальной реформе,
которая бы затрагивала как руководящие органы ВС, систему
комплектования, так и тотальную замену не оправдавших себя в
бою вооружений и военной техники. Республиканцы во главе с
опытным политиком и администратором Ричардом Никсоном,
пришедшие в Белый дом в конце 1960-х годов на волне критики
своих предшественников-демократов, обещали навести порядок
в вооруженных силах и во всей системе их обеспечения, начиная с упорядочения военных закупок.
В 1971 г. решением президента Р. Никсона был создан новый временный контрольный орган — Комиссия Фитцхью
(или «Комиссия голубой ленты», т. е. назначаемая президентом), возглавляемая председателем директоров «Метрополитен
лайф иншуаренс компани» Гилбертом У. Фитцхью. Перед ее
членами была поставлена задача ревизии выполнения решений
всех предыдущих комиссий и комитетов в оборонной сфере и
вскрытия причин, почему они не были реализованы. Предварительный анализ показал, что за более чем 20 лет преобразований «имеет место чудовищное наслоение военных руководящих
органов и гражданских инстанций, плодящих ворох бумаг, мешающих координации действий, способствующих постоянному
дублированию мер и перерасходам средств» [10, р. 10]. Особо
подчеркивалось, что сложившаяся система руководства вооруженными силами от президента через министра обороны, комитет начальников штабов (КНШ) и видовые министерства до
собственно соединений и частей «крайне неуклюжая», не обеспечивает своевременного доведения приказов и информации
до адресатов, особенно в условиях кризисных ситуаций. Система же разработки и приобретения вооружений и военной техники вообще лишь поощряет коррупцию и злоупотребления [9,
р. 1–3].
Если резюмировать выводы комиссии, то можно вкратце констатировать, что усилия причастных к национальной обороне
лиц и инстанций за две предыдущие декады увенчались полным
провалом, грозящим серьезными негативными последствиями
36
II. БОРЬБА СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ
уже в ближайшее время. При этом комиссия сформулировала
113 рекомендаций, которые были направлены президенту.
Ричард Никсон был весьма впечатлен работой комиссии и
поручил заместителю министра обороны Дэвиду Пакарду под
личную ответственность заняться воплощением указанных рекомендаций в жизнь, особенно в области приобретения для
вооруженных сил образцов ВВТ, где в наибольшей степени
проявлялись недостатки контрактной системы на приобретение
вооружений.
Д. Пакард как крупнейший бизнесмен в прошлом был в курсе
всех нюансов функционирующего многие годы механизма приобретения оружия. По его мнению, которое разделял и Фитцхью,
ключом к решению проблемы являлась реализация предложенного еще Трумэном принципа «полетай, потом покупай». Суть
этого простого, на первый взгляд, принципа состояла в том, что
система оружия, прежде чем на нее будут потрачены миллиарды
долларов из госбюджета, должна быть реально протестирована
и проверена в деле, что исключало предыдущую практику всецело полагаться на обещания изготовителей лоббистов, суливших «высокую эффективность» новых образцов, не неся за это
фактически никакой ответственности. Примечательно, что противники такого подхода выступали против тестирования новых
систем на ранних этапах разработки, аргументируя это «лишней
тратой средств и времени». Но Пакард «отмел» данные аргументы, резонно подчеркнув, что на устранение недостатков в ходе
последующих испытаний уйдет куда больше средств из бюджета
и в конечном счете в лучшем случае приведет к отсрочке на
неопределенный срок принятия данной системы на вооружение
[10, р. 11]. Пакард даже инициировал создание в рамках министерства отдельной структуры — управления по обзору результатов тестирования и испытаний новых образцов ВВТ. Забегая
вперед, скажем, что усилия Пакарда по навязыванию указанного принципа, встретив ожесточенное неприятие со стороны
сообщества конструкторов, производителей и покупателей оружия, были реализованы лишь частично. Пакарду и его коллегам
не удалось в полной мере претворить в жизнь все те рекомендации, которые предложила Комиссия Фитцхью, но впервые в
американской практике исполнения указаний властей началась
методичная и комплексная работа по исправлению дел во всех
областях оборонного строительства. Однако требовались дополнительные усилия, и импульс был дан.
37
АНГЛО-САКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
В 1981 г. с целью ревизии осуществленного, по рекомендациям Комиссии Фитцхью, был сформирован новый контрольный
орган — Комиссия Грейса (названная по фамилии ее председателя бизнесмена Джозефа Грейса), которая в своем отчете констатировала чрезвычайно медленное продвижение в направлении упорядочивания органов военного управления и улучшения
их функционирования. Примечательно, что на данном этапе к
работе по оптимизации деятельности военной машины страны
подключился и целый ряд независимых научно-аналитических
центров, таких как ориентированный на демократическую партию Центр международных и стратегических исследований,
консервативный «Херитидж фаундейшн», либеральная Бостонская исследовательская группа и др. Их предложения по реформированию военной организации в принципе перекликались с
рекомендациями Комиссии Фитцхью, тем самым подчеркивая
их объективность.
Нетерпимая ситуация
Вместе с тем работа «реформаторов» не давала ощутимых результатов и к середине 1980-х годов явно застопорилась. В условиях очередного скачка в наращивании военного потенциала
и накачивания Пентагона новыми миллиардными ассигнованиями, обещанными республиканцами в период избирательной
кампании и воплощенными в жизнь администрацией Рональда
Рейгана, перед бизнесом и военными опять «открылось окно
возможностей» поживиться за счет государственной казны. Каспар Уайнбергер, рейгановский министр обороны, был подвергнут нещадной критике за бездействие и отсутствие какого-либо
контроля за расходованием средств, выделяемых на национальную оборону. В ставшей знаменитой карикатуре, помещенной
в газете «Вашингтон пост», он был изображен с сидением для
унитаза на шее из крупной партии, заказанной для ВВС по
600 долл. за штуку [10, р. 12].
Положение, по общему признанию, становилось нетерпимым. В 1985 г. властями была сформирована очередная комиссия, главой которой теперь уже назначили самого Дэвида Пакарда, искушенного в особенностях функционирования механизма
производства вооружений и заключения контрактов на их приобретение. Подводя итоги работы возглавляемой им комиссии,
он заявил конгрессменам: «Откровенно говоря, джентльмены…
38
II. БОРЬБА СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМИ
мы вынуждены констатировать наличие подлинного бардака…
даже в еще большем масштабе, чем 15 лет назад!» [7, р. 718].
В принципе в его докладе не было ничего нового: бесконечное
затягивание с разработкой новых систем оружия, необоснованная дороговизна их производства, несоответствие ТТХ произведенных образцов заказам и соответственно рекомендация по
срочному исправлению «катастрофического положения».
Решение найдено
Конгресс рьяно взялся за дело. Наконец, были собраны во-
едино все предложения и рекомендации в области исправления ситуации в оборонной сфере. Была проведена целая серия слушаний должностных лиц и независимых экспертов. Как
результат, сенатский комитет по делам вооруженных сил подготовил объемный на 645 страницах результирующий доклад
«Оборонная организация: необходимость изменений», который
содержал перечень практически всех проблем, стоящих перед
вооруженными силами, и четкие предложения по их решению.
На основе этого доклада был разработан законопроект, получивший название «Закон Голдуотера-Николса о реорганизации
министерства обороны от 1986 года» (по фамилиям председателей комитетов по делам вооруженных сил сената и Палаты
представителей соответственно), который вошел в историю как
свидетельство плодотворной совместной работы исполнительной и законодательной властей США.
Изюминкой этого закона был комплекс обязательных к ис-
полнению мероприятий в области совершенствования функций
руководящих органов и лиц и упорядочивание звеньев непосредственного управления войсками, что вело к дальнейшей
централизации в руководстве вооруженными силами в целом.
Министру обороны предоставлялись большие полномочия в
руководстве своим ведомством, в том числе в вопросах подбора исполнителей контрактов по производству ВВТ. Для этого
вводилась специальная должность чиновника, тут же получившего кличку «Царь приобретений». В законе также предписывалось немедленное сведение всех правил по приобретению ВВТ
для вооруженных сил в единый документ. Повышался статус
председателя КНШ, который впервые в американской военной
иерар хии становился значительно выше начальников штабов
видов ВС.
39
АНГЛО-САКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
Этим, конечно, не ограничивался перечень «усовершенствований», но сам по себе примечателен факт в связи с тем, что содержание закона почти полностью перекликалось с рекомендациями, которые в свое время «выдала» Комиссия Фитцхью. Но
теперь и в последующем закон и его положения по улучшению
дел в оборонной сфере стали соотносить с «реформатором» Пакардом, сенатором Голдуотером и конгрессменом Николсом.
Новые проблемы
Казалось бы, можно спокойно вздохнуть и приступить к
исполнению данного акта. Но жизнь преподнесла очередные
«сюрпризы». Уже через год после принятия данного закона в
министерстве обороны разразился очередной скандал, связанный с контрактами на приобретение систем ВВТ. На этот раз
расследованием напрямую занялось министерство юстиции,
следственные мероприятия которого получили весьма красноречивое название «Операция — неблагоприятный поворот». Выяс-
нилось, что не только новые правила регулирования контрактной деятельности, но даже много лет до этого существовавшая
«либеральная» практика заключения контрактов попросту игнорировалась официальными лицами Пентагона и промышленниками. Постоянно ставились «палки в колеса» управлению по
обзору результатов тестирования и испытаний новых образцов
ВВТ. К этому оказался причастен Уильям Перри, в прошлом
сам член Комиссии Пакарда, старший менеджер управления
МО по разработкам вооружений, и, что особо показательно,
позже ставший вторым министром обороны в администрации
Билла Клинтона [10, р. 12].
Законодатели, естественно, не могли оставаться в стороне
от нарушений в недавнем прошлом принятого ими же законодательного акта, и сенат назначил серию дебатов по вопросу
об «оптимизации» путей его исполнения. В качестве одной из
мер улучшения ситуации с качеством приобретаемых для вооруженных сил ВВТ был предложен так называемый двухпартийный законопроект, автором которого явился сенатор-демократ
от Арканзаса Дэвид Прайор. В соответствии с данным законопроектом, рассмотрению вопроса о том, какому контракту на
разработку системы оружия отдать предпочтение, должен предшествовать конкурс главных оборонных контрактов. При этом
предложения конкурирующих концернов и фирм должны зара-
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]