Юрисдикционные документы. Учебное пособие

Тема 6. Делопроизводство: понятие, возникновение и развитие, государственное регулирование

нерусское государство имело свою письменность, которая ис- пользовалась для документирования частной жизни (напри- мер, письма новгородцев на бересте), правовых отношений, охраны собственности (жалованные, вкладные грамоты).

В период феодальной раздробленности (ХIII–ХV вв.) развитие феодальных отношений фиксируется в частнопра- вовых актах (купчие грамоты на землю и иное имущество; ка- балы заемные, закладные, служилые на заем денег, движимого и недвижимого имущества; полные грамоты на продажу в рабство; грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закрепляются в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права – судные грамоты1. Управленческие решения подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. В процессе судебной деятельности составлялись: судные списки, право- вые грамоты, бессудные грамоты, мировые.

Всю работу с официальными документами осуществля- ли специальные должностные лица, имевшие небольшой штат помощников. В XIV в. людей, профессионально зани- мающихся работой с документами, стали называть дьяками.

Приказное делопроизводство (XVI–XVII вв.)

Государственное делопроизводство как система начина- ет складываться с момента образования централизованного русского государства в конце ХV в. и начала процесса созда- ния аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной и политической жизни го- сударства. Система государственных учреждений этого пе- риода включала: высший законодательный орган – Боярскую думу, центральные исполнительные органы – приказы, на местах – приказные избы (губная, съезжая, земская и др.).

Период с XVI–XVII вв. получил название приказного дело- производства по названию первых государственных учрежде- ний – приказов.

1 Российское законодательство X–XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси. – М.: Юрид. лит., 1984.

41

Юрисдикционные документы

Процесс организации работы с документами в период приказного делопроизводства осуществлялся следующим об- разом. Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. При поступлении на документе делали отметку о дате получения (обычно на обо- ротной стороне документа). Дьяк проставлял на документе помету (резолюцию), после чего документ поступал в соответ- ствующий стол, где осуществлялся процесс подготовки проек- та ответного документа: средний подьячий подбирал спра- вочный материал, делались запросы в другие учреждения, за- тем старый подьячий составлял проект ответного документа, который передавался дьяку. При необходимости дьяк вносил поправки, «чернил» проект и передавал его на доработку или молодым подьячим для переписки текста набело.

Затем беловой экземпляр сверялся с черновиком и удо- стоверялся подписью («справой») подьячего, которая означала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но не придавала документу юридическую силу. Документ обретал ее после «приписи» дьяка. После чего до- кумент отправляли по назначению. Черновик оставался в приказе в качестве отпуска (копии ответа).

Документирование управленческой деятельности госу- дарственных учреждений XVI–XVII вв. осуществлялось в кон- кретных видах и разновидностях документов.

От верховной власти в лице царя и Боярской думы под- чиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Бояр- ской думы. Между собой приказы сообщались памятями и направляли их подчиненным. Из местных учреждений в при- казы посылали отписки. Формой письменного обращения ча- стных лиц в государственные учреждения были челобитные1.

Существовали также системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, бухгалтерского и хозяйственного учета и

1 См.: Волков С.С. Лексика русских челобитных. Л., 1974; Качалкин А.Н. Русские документы до XVIII века. Названия деловых бумаг в XVIII веке // Русская речь. 2003. №2.

42

Тема 6. Делопроизводство: понятие, возникновение и развитие, государственное регулирование

т.д. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства1 и др.; учетные данные заносили в книги: писцовые, дозорные, переписные и др.; судебная деятельность нашла отражение в правовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказах, сыскных, расспросных, пыточных речах2.

Документ этого периода представлял собой сплошной текст, реквизиты в нем почти не выделялись. Однако в от- дельных видах документов можно проследить определенную последовательность в их расположении. Поэтому определить вид официального документа XVI–XVII вв. можно только по- сле прочтения текста и выявления расположения реквизитов, а также наличия устойчивых словесных формулировок.

Наличие определенных правил составления и оформ- ления документов, придававших им устойчивую форму, при- вело к появлению «образцовых» книг, включавших образцы некоторых видов документов.

В делопроизводстве приказов зарождаются традиции хранения документов. Появляется описание и учет докумен- тов. Начинают составляться описи документов. Значительный интерес представляет «Опись царского архива»3. Из нее мы узнаем о видах документов, о развитии изобразительного до- кументирования – чертежах, картах.

Основная особенность приказного делопроизводства за- ключалась в том, что его организация основывалась главным образом на нормах обычного права, т.е. на традициях, обыча- ях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми. В 1550 г. был издан Судеб-

1См.: Гальцов В.И. Архив Посольского приказа в XVII веке (Опыт изучения описей Посольского архива): Автореф. дисс. … канд. ист.

наук. М., 1976.

2См.: Качалкин А.Н. Простые, составные названия и ключевые сло- ва в документах // Русская речь. 2002. №6.

3См.: Описи Царского архива и Посольского приказа 1614 года / Под ред. С.О. Шмидта; отв. ред. М.Н. Тихомиров. М., 1960.

43

Юрисдикционные документы

ник, представлявший собой акт кодификации правовых от- ношений; в 1649 г. Земским собором утверждается Соборное уложение. Эти законодательные акты, устанавливая органи- зацию деятельности судебных органов, регламентировали со- став документов, правила оформления некоторых из них, по- рядок рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответ- ственности за допущенные нарушения.

Делопроизводство в учреждениях России ХVIII в. (кол- лежское делопроизводство)

В результате активной преобразовательной деятельно- сти Петра I в начале XVIII в. в России были осуществлены ад- министративные реформы. Высшим светским учреждением стал Сенат, церковным – Синод. Центральные учреждения – приказы заменены коллегиями, преобразованы местные уч- реждения и созданы бурмистерские избы, городовые магист- раты, ратуши, губернские и провинциальные канцелярии.

Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в., получила название коллежской. Главное отличие кол- лежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным законодательным актом стал Генеральный регла- мент, утвержденный 28 февраля 1720 г. Петром I.

Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» – присутственных мест, организацию работы с документами: правила регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения.

Существенное влияние на организацию делопроизвод- ства в учреждениях XVIII в. оказал коллегиальный принцип принятия решений, узаконенный Генеральным регламентом. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на кан- целярию. Здесь готовились дела для слушания на заседании присутствия, оформлялись в соответствии с правилами при-

44

Тема 6. Делопроизводство: понятие, возникновение и развитие, государственное регулирование

нятые решения, регистрировались входящие и исходящие до- кументы, осуществлялся контроль за их исполнением, храни- лись документы, по которым были приняты решения, и ко- пии отосланных документов, а также печать коллегии.

Генеральный регламент узаконил необходимость регист- рации документов и регламентировал технологию ее ведения. Основная цель регистрации была определена как охрана доку- ментов. Одновременно регистрационные журналы служили для справочной работы и для контроля за исполнением доку- ментов. Было ввел понятие «архив»1. Все оконченные дела на протяжении трех лет находились в канцелярии или конторе,

азатем под расписку сдавались в архив коллегии архивариусу.

ВXVIII в. появляется новый вид документа – протокол, в котором приказывали «всякие дела, о которых советуют, запи- сывать и каждый бы министр своей рукой подписывал, что зело нужно и без того никакого дела не отправляли…». Про- токол первоначально вводился для Консилии Министров, позднее использовался и в заседаниях Сената2.

Частные лица продолжали обращаться в государствен- ные учреждения в форме челобитных, которые стали называть прошения челобитчиков. В последней четверти XVIII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «проше- ние». Судебная документация включила допросы, клятвенные обещания, показания; результат судебного разбирательства из- лагался в приговорах, определениях, выписках из журналов.

Формуляр документа в XVIII в. также претерпел значи- тельные изменения. Введение листовой формы документа из- менило его формуляр. Реквизиты выделились из текста и за- няли определенные места на листе бумаги. Появились новые реквизиты – регистрационные номера: входящий и исходя- щий. Иногда стали обозначать наименование вида документа:

1Генеральный регламент 1720 года: Реформы Петра I. Сборник до- кументов / Сост. В.И. Лебедев. М.: Гос. соц.-эк. изд-во, 1937.

2Указ Петра I о введении протоколов в Консилии Министров // Сост. Н.А. Воскресенский. М.; – Л., 1945.

45

Юрисдикционные документы

рапорт, доношение, сообщение и т.д. Из текста выделились реквизиты: адресат, автор, вид документа, подпись, дата со- ставления (подписания), получения документа, скрепы, реги- страционные номера (исходящий и входящий).

Документ начинали с обозначения адресата, который начинался с предлога «в» и писался вдоль верхнего поля лис- та: «В Правительствующий Сенат», «В Государственную Берг- коллегию». Автор указывался под адресатом и в большинстве случаев начинался предлогом «из»: «Из Тульского уездного суда». Далее, писали наименование вида документа и иногда его краткое содержание – «рапорт о получении указа».

Подпись включала наименование должности, имя и фа- милию, иногда титул и следовала сразу за текстом документа. Скрепы проставлялись в правом нижнем углу листа и вклю- чали, так же как и подпись, наименование должности или чи- на, имя и фамилию. Обязательной стала скрепа секретаря,

В левом нижнем углу проставляли дату подписания: «ян- варя 21 дня 1753 года». Исходящий регистрационный номер писали вдоль поля документа. При получении документа в ле- вом верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: «Получено июля 15 дня 1745 года».

Делопроизводство в учреждениях России XIX – начала

ХХвв. (министерское делопроизводство)

Вначале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли Комитет министров, Государственный совет.

Коллегии были заменены новыми центральными учре- ждениями – министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений.

Высшие государственные учреждения – Сенат, Комитет Министров, Государственный совет – сохранили принцип коллегиальности при рассмотрении и решении вопросов управления. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Прави-

46

Тема 6. Делопроизводство: понятие, возникновение и развитие, государственное регулирование

тельствующего Сената», «Учреждение Комитета министров», «Учреждение Государственного совета». Местные учреждения осуществляли работу с документами в соответствии с требо- ваниями «Общего губернского учреждения» 1775 г.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший сис- тему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX – начала XX вв. называют министерским.

Внедрение новой системы управления началось издани- ем манифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего созда- ние первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811 г. «Общего учреждения министерств». «Общее учреждение министерств» регламентировало единообразие в организации делопроизводства новых центральных учрежде- ний. Был установлен порядок рассмотрения документов, под- готовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хране- ния. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:

порядок вступления дел;

движение их, или собственнотак называемое производство;

отправление дел;

ревизию;

отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения до- кументов от момента их получения или создания до заверше- ния исполнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнением. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

Подготовка проекта документа начиналась в одном из столов, затем он последовательно передавался в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе коррек- тировке. В этом состоит одно из основных отличий министер- ского делопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подго- товительная работа для принятия решения и оформления его

47

Юрисдикционные документы

в соответствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чиновники всех структурных подразделений министер- ства принимали участие в подготовке проекта решения, кото- рое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департамента в зависимости от того, кто подписывал доку- мент – министр или директор департамента.

Организацию работы с документами в XIX в. следует рассматривать как четкую систему, обеспечивавшую движе- ние, учет, контроль и хранение управленческих документов.

ВXIX в. существенные изменения произошли в формуля- ре документа. Это связано с внедрением в процесс документиро- вания бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «переписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий реги- страционный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появля- ется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Документы в XIX в. обязательно под- писывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наиме- нование должности чиновника, его инициалы, фамилию.

В«Общем учреждении министерств» впервые регламен- тирована зависимость юридической силы документа от пра- вил, его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установлен- ную форму»1.

Наиболее четко направления рационализации дело- производства сформулированы в «Положении о письмоводст- ве и делопроизводстве в военном ведомстве, изданном в 1911 г.

На протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответ- ствии с существующими правилами.

1 Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России. – М., 1993.

48

Тема 6. Делопроизводство: понятие, возникновение

иразвитие, государственное регулирование

ВXIX в. начинается процесс формирования теории де- лопроизводства. Он связан с именами М.М. Сперанского, Ф. Русанова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.

Государственное делопроизводство в советскийпериод

События октября 1917 г. в корне изменили систему госу- дарственных учреждений в России. Организация деятельно- сти советской администрации потребовала установления но- вых правил документирования. Был издан ряд законов, рег- ламентировавших порядок внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в си- лу, использования печатей с государственным гербом. К тако- вым, в частности, следует отнести постановление Совета На- родных комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков госу- дарственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка.

Для первых лет советской власти характерна законода- тельная, регламентация работы с обращениями граждан. Уза- конено право гражданина на обжалование, подачу письмен- ных и устных жалоб и сроки их рассмотрения.

В20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управлен- ческого труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на формирование и развитие советского делопроизводства. Тео- ретические и практические разработки в этой сфере связаны с именами А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович, Л.А. Вызова, З.К. Дрезена и др.

В1928 г. Институт техники управления совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки ар- хивной части делопроизводства в государственных, профес- сиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значение для организации текущего хранения документов и определяли порядок их уничтожения. Однако после ликвидации ИТУ в СССР не ста- ло единого центра научной разработки вопросов делопроиз- водства. В истории делопроизводства начался длительный пе-

49

Юрисдикционные документы

риод ведомственного регулирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство решало их по-своему.

Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих доку- ментов, четко определив, какие виды распорядительных доку- ментовдолжениздаватьконкретныйорганвластииуправления.

Высший законодательный орган – Верховный Совет

СССР издавал законы, его Президиум – указы и постановле- ния, народные комиссары – приказы и инструкции. Местные Советы депутатов трудящихся и их исполкомы принимали решения и pacпoряжения, начальники управлений и отделов исполкомов – приказы и инструкции. Руководители органи- заций, учреждений и предприятий, действующих на основе единоначалия, – приказы.

В40-е годы методическое руководство и контроль за орга- низацией делопроизводства в советских учреждениях стало осу- ществлять Главное архивное управление, предпринявшее попыт- ку создать единые нормы в работе с официальными документа- ми. В 1943 г. был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и пред- приятий СССР». К сожалению, проект не был утвержден. В этом документе подчеркивалось единство и связь между делопроиз- водством и архивом. Однако проект сыграл положительную роль, так как на его основе был создан ряд ведомственных инструк- ций по делопроизводству, в том числе типовых.

Вэтом же году Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения (новое издание этого перечня было осуществлено в 1957 г.).

Важным этапом для развития советского делопроизводства явилось постановление Совета Министров РСФСР от 30 сентяб- ря 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учрежде- ниях и организациях РСФСР», утвердившее «Примерную инст- рукцию о делопроизводстве для учреждений и организаций

50