Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.1. Учебное пособие

благосостояния). В целом это означает, что государство должно строить свою политику на основе равного отношения к равным и неравного отно-

шения к неравным. Равенство не всегда и не для всех является предпочтительным. Оно не может считаться благом, если достигается ценой ограничения экономической активности и ведет к общему низкому уровню жизни большинства населения, к равенству в нищете. Предпочтительней в этом случае является неравенство в богатстве, создающее основу компенсирующих преимуществ для каждого человека путем высокого прогрессивного налога, которым облагается богатство.

Одновременно с этим государство должно принимать меры для улучшения положения наиболее нуждающихся (инвалидов, больных).

Как видно из краткого описания двух принципов справедливости Дж. Ролза, в теории американского ученого социальная и политическая справедливость тесно связаны друг с другом. Первый принцип обосновывает политическую справедливость, второй нацелен на социальную справедливость, ставя неравенство в социальной и экономической сфере перед необходимостью обоснования.

Более подробный анализ политической справедливости мы находим у Б.Сутора в его «Политической этике». Так же как и Ролз, Сутор отводит справедливости ведущее место среди других политических ценностей и считает, что в современном плюралистическом обществе политическая этика должна быть, прежде всего, этикой справедливости. В трактовке Сутора справедливость выступает в качестве ключевого понятия одновременно для всех трех измерений политической этики: как цель, как свойство институционального порядка, как нравственное качество политического действия (политические добродетели). Как цель справедливость идет рука об руку с понятиями «мир» и «свобода», неразрывно с ними связана и вместе с ними со-

ставляет триаду целевых ценностей.

Выделение целевых ценностей имеет, по мнению Сутора, принципиальное значение, прежде всего, с точки зрения достижения в обществе общего интереса, который в староевропейской политической этике принято было называть всеобщим благом. Политика всегда связана с проведением интересов различных социальных сил. Политические партии стремятся удержать своих сторонников, чтобы выиграть выборы. Поэтому в повседневной жизни мы имеем дело с конкуренцией различных интересов. В принципе интересы и справедливость как социальная добродетель не разведены так далеко, как это изображают моралисты. Они не только не должны противостоять друг другу, но и должны быть гармонично связаны.

Добродетель человека, обладающего интересами, состоит в том, чтобы разумно, считаясь с другими, блюсти свои интересы. Однако, возможны и конфликты интересов. Поэтому основными вопросами, с точки зрения этики, являются: 1) можно ли оправдать тот или иной интерес? 2) должны ли

51

конкуренция интересов и разрешение конфликтов подчиняться «некоторому вышестоящему общему интересу всех действующих лиц и всех, кого это касается»? Особое значение в связи с этим приобретает обоснование целевых ценностей общего интереса, которыми традиционно считались мир, свобода, справедливость.

Понятия мир, свобода и справедливость – не есть нечто абстрактное, как это кажется на первый взгляд. Они, по мнению Сутора, получают вполне конкретное содержание в ситуациях войны, террора, вопиющей несправедливости. В обществе всегда будет происходить столкновение интересов. Политическая этика не может устранить это столкновение. Она может только требовать использовать эти интересы таким образом, чтобы по возможности действия людей одновременно содействовали укреплению мира, свободы и справедливости в обществе, а не ущемляли ценности общего интереса. Это возможно только с помощью построения соответствующего указанным трем политическим целям институционального порядка.

Иными словами, мир, свобода и справедливость не могут быть достигнуты раз и навсегда, они должны быть постоянной задачей общества и власти. В плюралистическом обществе целевые ценности не должны препятствовать свободной игре интересов, они должны выступать в качестве ориентиров или принципов развития общества. Кроме того, всегда возможны целевые конфликты между миром, свободой и справедливостью. Так реализация свободы и справедливости всегда связана с неизбежными конфликтами в экономическом и социальном порядке. В то же время все мы осознаем, что мир без свободы и справедливости непрочен, точно так же как свобода без мира ведет к анархии, а свобода без справедливости означает, выражаясь словами Сутора, «свободу локтей», является свободой для сильных. Именно поэтому государство должно держать наготове институты для мирного урегулирования конфликтов, для «свободолюбивого использования интересов».

Центральное значение в своем анализе понятия справедливости Сутор придает необходимости учета упоминаемых нами трех измерений справедливости (коммутативной, дистрибутивной, легалистской), которые он назы-

вает соответственно справедливостью договора (обмена), распределения и законности. По мнению Сутора, различение этих трех форм справедливости очень важно для политики порядка, ибо все они тесно увязаны друг с другом. Люди должны организовывать свои отношения по правилам справедливого обмена и договора, что в свою очередь требует общественно-правового регулирования в интересах целого. Именно поэтому хороший порядок принимает во внимание все три вида справедливости.

В этой части Сутор говорит о справедливости как добродетели, как нравственном качестве действующих лиц. Так справедливость обмена и договора связана с добродетелью партнеров и состоит в выполнении договорных обязательств. Она является условием для установления многообразных

52

отношений в обществе и гарантией социального мира. Ее главными требо-

ваниями выступают взаимность, разумность в требованиях, предсказуе-

мость, умеренность, то есть все те требования, которые в обобщенном виде заключены в золотом правиле нравственности: то, что не желаешь себе, не делай и по отношению к другим.

Отступление от этого правила уменьшает доверие между партнерами, нарушает принцип взаимности и вместе с ним основу справедливого договора. Поэтому определяющее значение здесь имеет воля к справедливости самих участников обмена и договора. В полной мере это относится и к двум другим видам справедливости – справедливости законности и справедливости распределения. Так же как и справедливость договора, справедливость законности, под которой принято понимать лояльность, подразумевает волю граждан и общественных групп выполнять то, что предписывает закон. Хотя государство может использовать принуждение с целью обеспечения повиновения закону, эта мера будет недостаточной, если для большинства граждан уважение к закону не является естественной исходной установкой. Необходимыми предпосылками для этого становятся обоснованность и разумность законов, и соответствующие лояльности граждан благоразумие и справедливость правителей.

Справедливость правителей по отношению к гражданам особенно важна при реализации принципов распределительной справедливости. Это объясняется тем, что в отличие от справедливости обмена, строящейся на принципе эквивалентности товара и цены, работы и заработной платы, справедливость распределения связана с участием во всеобщем благе и должна рассматриваться как справедливость по отношению ко всем. Справедливость распределения касается не только распределения материальных благ, она является основой общего порядка, обеспечивающей равенство прав, равную защиту граждан, политически гарантированные предпосылки развития частной и социальной жизни.

Поэтому основной заботой демократического правительства должна быть забота об установлении одного хорошего для всех граждан порядка, основанного на представлении об общем благе и исключающего дискриминацию одних в интересах других. В демократическом государстве правительство должно быть правительством для всех, а не только для заинтересованных групп. Демократические должности являются общественными должностями. Поэтому в конституциях с полным основанием записано, что депутаты являются представителями всего народа, не связанными поручениями и распоряжениями.

На примере справедливости распределения становится особенно ясно, насколько добродетель политиков и граждан должна соответствовать и иметь поддержку в социальных структурах, в действующем праве, в политических институтах. Оба эти аспекта находятся в неразрывном единстве.

53

Когда в государстве отсутствует эффективный правовой порядок и добродетельные институты, когда внешние условия несправедливы – справедливое поведение граждан, по словам Сутора, становится героизмом. С другой стороны, если у граждан нет воли к справедливости, едва ли здесь может действовать закон. Нельзя к каждому человеку приставить полицейского, а к каждому полицейскому другого полицейского более высокого ранга.

Особый смысл эти положения приобретают для плюралистического общества, в котором граждане и большие группы имеют много свободного пространства для действий и решений. В то же время в отличие от традиционной культуры, строившейся на господстве одной этической системы и общих для всех ценностях (этика добродетелей в эпоху античности, или этика утилитаризма в Новое время), современная ситуация характеризуется ценностным плюрализмом и стремительной переоценкой ценностей. Основной проблемой современных государств в этих условиях становится проблема поддержания социальной и культурной стабильности общества.

54

4. ЭТИКА И КУЛЬТУРА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Во многих современных государствах институту Президента как конституционно установленному институту власти, принадлежит одно из центральных мест в государственном механизме управления. В целом ряде стран президент, наряду с парламентом, правительством и судебной властью, осуществляет высшую государственную власть, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет национальное единство, обеспечивает целостность и суверенитет государства. В зависимости от избранной формы правления (парламентская, президентская или смешанная республика) статус президента может меняться.

Впарламентских республиках президент осуществляет функции главы государства и его роль в повседневной управленческой практике номинальна. В президентских республиках (США, латиноамериканские страны) в руках президента, напротив, сосредоточена значительная повседневная власть. Он не только является главой государства и главой исполнительной власти, но и принимает непосредственное участие в законодательном процессе, подписывая или отклоняя законопроекты, принятые парламентом, формирует в своих посланиях парламенту конкретные законодательные предложения. Важными функциями президента являются обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия ветвей и органов государственной власти, нормирование и проведение кадровой политики в государстве.

ВРоссии, где институт Президента был впервые учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г., президент наделен, так же как и в президентских республиках, широким кругом конституционных функций и полномочий. Российский президент избирается всенародно, является главой государства, предлагает кандидатуры и назначает на должность Председателя правительства, реализует право законодательной инициативы, издает указы и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории РФ, осуществляет контроль за соблюдением Конституции РФ и выступает гарантом конституционных прав

исвобод граждан, выполняет ряд других функций и полномочий.

Наличие у Президента столь обширных конституционно установленных функций и полномочий не только придает ему огромный вес в системе властных отношений, но и ко многому обязывает. Президент, оказавшийся в результате волеизъявления граждан у руля государственной машины, не может не считаться с тем, какие высокие требования склонно предъявлять массовое сознание к политикам, занимающим ведущие должности в государстве.

Во все времена глава государства, верховный правитель или монарх находился в эпицентре моральных проблем и отношений. Массовое созна-

55

ние стремилось приписать ему высшие человеческие достоинства и добродетели, придавая власти первого лица в государстве сакральный характер. Эта традиция уходит корнями глубоко в прошлое. Она была характерной для традиционных обществ, в которых функции верховного правителя не ограничивались политической сферой, не являлись политическими функциями в точном значении этого слова. Монарх выполнял административную, военную, судебную, воспитательную и другие весьма далекие от политики функции.

Со временем положение стало меняться. В новое и новейшее время по мере институционализации политико-государственной жизни общества, рационализации общественных отношений и выделения политики в самостоятельную сферу, власть первого лица в государстве все больше утрачивала сакральный характер. Сегодня уже никто не станет всерьез приписывать главе государства, президенту, как отмечают авторы монографического исследования «Этика политического успеха», святость целей и мотивов его политической деятельности. Сегодня президент предстает перед массовым сознанием просто человеком, избранным на должность, а отнюдь не помазанником Божьим и не ангелом во плоти.

Но именно это придает вопросу о моральных основаниях, нравственном кредо президента в современных государствах исключительно актуальное значение. Каким должен быть с моральной точки зрения современный политик, претендующий и добившийся поста президента? Должен ли он иметь только хорошие качества, стараться в любом случае сохранять реноме честного человека и тем самым соответствовать ожиданиям массового сознания, всегда рассчитывающего обнаружить в действиях первого лица в государстве пример бескорыстия и беззаветного служения делу? Или, может быть, президент должен, как советовал в свое время Н.Макиавелли, уметь отступать от добра, изменять свои политические позиции, если этого требуют обстоятельства, основываясь на том, что люди будут судить о нем не по его словам и поступкам, а по результатам?

Особый смысл эти вопросы приобретают в условиях России и не только в связи с тем, что в политической практике российского общества институт Президента является новым, нетрадиционным институтом власти. В России, начиная с образования единого московского государства, основным принципом общественной жизни была (и во многом сохраняется сегодня) персонификация политики и властных отношений, характеризующаяся привычкой населения ориентироваться не на законы, а на личность руководителя, главы государства. При этом русскому человеку никогда не было безразлично, кто находится «в рубке».

В русской моральной и культурной традиции, если воспользоваться перефразом известной формулы о судьбе русских поэтов, монарх был всегда больше, чем монарх. Русский народ всегда хотел видеть в верховной власти

56

высшего арбитра и был убежден, что право властвовать должны получать не те, кто служит сильным, а те, кто защищает слабых. Государь должен воплощать в своей деятельности идеалы справедливости, проявлять в духе патерналистской традиции отеческую заботу по отношению к своим подданным, опекать их и не жертвовать без необходимости их благополучием. Только такое безукоризненное служение высшим идеалам справедливости могло придать характерному для России всевластию монарха нравственное достоинство и оправдание.

С известными оговорками эти требования к верховной власти верны и сегодня. Никто не станет отрицать, что актуальность патерналистской заботы со стороны власть предержащих во многом сохраняется в России и в наши дни. Большая часть народа попрежнему не только ждет от государства хороших законов, но и надеется на помощь и социальную защиту со стороны государственной власти, видя в этом ее общеобязательную функцию. В то же время власть в России никогда особенно не заботилась о нуждах своих граждан. Злоупотребления властью, произвол и волюнтаризм высших должностных лиц в государстве были отличительной чертой политической жизни России на всех этапах ее развития.

В значительной мере это объяснялось вотчинным характером русского государства. В России представители верховной власти привыкли смотреть на государство как свою вотчину, свою собственность, которой можно распоряжаться по своему усмотрению, не считаясь ни с какими правовыми нормами и принципами. Монарх-самодержец в России, как очень метко подметил В.О. Ключевский, даже не правил страной, а владел ею. Не удивительно, что российская политическая элита оказалась не способной к проведению в жизнь западных форм политики и государственной власти, вытекающих из согласования интересов (частных, корпоративных, общих и государственных), из политического процесса, а не из личной воли правителя. Политическая жизнь в России по большей части определялась субъективными факторами, личной волей и капризами власти, вмешивавшейся в объективные процессы развития и частную жизнь граждан и строившей свои отношения с обществом на принципах вотчинного властвования, а не политики.

Традиции вотчинного отношения к государству, сделавшие проблему бесконтрольности и безответственности власти ключевой проблемой российской политики, сохранялись и в постреволюционный период, в советское время, были воплощены в деятельности новых правителей российского государства – генеральных секретарей ЦК КПСС. Вновь всплывшая на поверхность политической жизни уже в современной России проблема «Семьи», которую некоторые современные политологи справедливо связывают с традиционным для России процессом «приватизации государственных институтов», - явление того же порядка. Оно свидетельствует о сохраняющихся в

57

нашей стране традициях всевластия, позволяющих любому высокопоставленному чиновнику не считаться не только с юридически установленными нормами и законами, но и с элементарными моральными принципами и запретами.

Что должна в этих условиях сделать верховная политическая власть в России – российское президентство, чтобы оказаться на высоте положения и, отвечая на ожидания массового сознания, соответствовать тем нравственным требованиям, которые предъявляет общество к своим политическим руководителям? Приведенные примеры отчасти отвечают на этот вопрос. Из этих примеров становится более или менее очевидным тот моральный минимум, который должен составлять основу этического кодекса президента. Соответствие этому минимуму может обеспечить сегодня президенту не только политическую респектабельность, но и необходимый, как считают специалисты, уровень нравственной порядочности и реноме честного политика, особенно важных в условиях России.

Прежде всего, российский президент не может не считаться с особенностями отношения массового сознания к высоким должностям, не думать о том, как выглядит президентская власть с моральной точки зрения. Как ни в какой другой стране, в России, президент, как уже отмечалось, не сможет отступить от позиции справедливого правителя, честного политика без риска утратить доверие со стороны большинства народа.

В то же время, президент в условиях современного демократического государства должен, по мнению аналитиков, сознательно отказаться от притязания на монопольное владение моральной истиной и не считать себя «спасителем» нравов. Он обязан, с одной стороны, стремиться не допускать прямого или косвенного, выражаясь словами Ф.Ницше, «самоосвященства» президентской власти, с другой, должен содействовать десакрализации своих действий. Как полагают авторы упоминаемого нами ранее современного труда

«Этика политического успеха», в такой стране, как Россия этому может способствовать юридически оформленный отказ от патерналистских претензий власти, привыкшей выступать в роли «подателя благ». Сказанное ни в коем случае не означает, что президент должен смотреть на свою должность с позиции только высокопоставленного чиновника, выполняющего исключительно бюрократические функции государственного управления.

Опыт доказывает, как дорого приходится расплачиваться президенту за пренебрежение моральными аспектами своей деятельности, недооценку моральной стороны принимаемых им решений. Речь здесь не идет о частной жизни президента, хотя и это важно («муж жены президента должен быть вне подозрений»). Находясь в эпицентре нравственных проблем и коллизий, президент должен осознавать, что любой его политический выбор оказывается в то же время и моральным выбором, обусловленным необходимостью

58

блюсти интересы государства и одновременно защищать интересы граждан. Как считают эксперты, здесь от президента требуется не только огромное политическое чутье, но и моральная интуиция.

Моральные аспекты деятельности президента непосредственно связаны с его правовым статусом. Его этический кодекс изначально имеет смешанную моральноправовую природу. Как глава государства он должен проводить взвешенную, основанную на соблюдении законов, внутреннюю и внешнюю политику, объективно, без политических предпочтений строить свои отношения с политическими партиями, способствовать мирному разрешению социальных конфликтов и противоречий в обществе, стоять на защите конституционных прав и свобод граждан и нести за это моральную ответственность.

Президенту необходимо помнить, что в демократическом обществе от соблюдения норм политической этики непосредственно зависит слаженность, ритмичность и эффективность работы государственной машины, у руля которой он находится. Поэтому в кодекс политического поведения президента необходимо входят принципы нераздельности власти и ответственности за нее, толерантности по отношению к инакомыслию, отказ от конфронтационного поведения везде, где это возможно, отзывчивость по отношению к интересам политических союзников, к меньшинствам. Разумно, если в отношениях с парламентом президент проявляет деловой, прагматический подход, ставит себя по отношению к нему не как вышестоящий начальник, а как политический лидер.

Находясь на вершине власти, президенту очень важно не поддаться искушению, используя максимум предоставленных возможностей, попытаться поставить себя выше закона и претендовать на исключение из этических правил. Как глава государства президент не может и не имеет права игнорировать правила честной политической игры. Как никакому другому политику ему непозволительно опускаться до демагогии, интриганства, мелкого политиканства и неразборчивости в средствах политической борьбы, допускать грубость и политический цинизм в высказываниях и поступках.

По мнению специалистов, гарантией против нарушения президентом требований неписаного кодекса политического поведения должен служить публичный характер исполнения президентом своих функций и полномочий. Большое значение здесь имеет, кроме предписанных законом норм, добрая воля самого президента, его готовность находиться (как бы это не было неприятно) под постоянным наблюдением общественного мнения и тех инстанций, которые обладают правом контроля за действиями президента (органы представительной и судебной власти). Факты свидетельствуют, что чаще всего не предписания закона (который всегда можно обойти) и не конституционные принципы, а именно нормы этического кодекса, требующие открытости исполнения президентом его функций, служат гарантией

59

против злоупотребления им своей властью, нечестной политической игры, нарушений принципов и норм политической этики.

Говоря об этом, мы в то же время не должны забывать, что ведем речь о деятельности президента как политика, а не как частного лица. В политике же, как мы уже отмечали раньше, действуют свои законы и нормы. Политика в отличие от морали вынуждена исходить не из понятий добра или зла, справедливости или несправедливости, а из понятия интересов. Политическая этика не запрещает и не может запретить маневрирования, политических комбинаций, необходимых для достижения успеха, она не табуирует политическую рекламу, использование популистских шагов. Руководствуясь политическими интересами, политик защищает либо государство, его целостность и стабильность, либо доминирующий класс. Поэтому он часто жертвует интересами отдельной личности, ради сохранения целого, удовлетворения государственного интереса.

Однако, у президента в отличие от политиков меньшего ранга, гораздо больше не только возможностей, но и ответственности, а, значит, с него и больший спрос. По своему положению он обязан следовать и побуждать других политиков к соблюдению норм этического стандарта, быть, говоря современным языком, наиболее продвинутым в знании принципов и норм политической этики и помнить, что от его морального поведения во многом зависит не только его политическая карьера, но и моральное самочувствие общества. Если его политика проводится в интересах меньшинства, то она неизбежно приводит к политическому лицемерию и обману, росту коррупции и мафиозных структур, к моральной деградации.

Парламентская этика и этикет Каждому из нас часто приходилось слышать ставшее уже общеупотре-

бительным в нашей разговорной речи словосочетание «непарламентские выражения». Используя его, мы вольно или невольно, чаще подсознательно представляем себя на месте народного избранника, парламентария, которому, по нашему мнению, не приличествуют грубость, развязность, высказывания и заявления, компрометирующие его в глазах общественности.

Не вступая в полемику с этим довольно распространенным мнением, укажем только на то, что в нем легко можно обнаружить значительную долю преувеличения, стремление выдать желаемое за действительное. Как справедливо заметил бывший руководитель Комиссии по вопросам депутатской этики российского парламента (в то время еще Съезда народных депутатов СССР) профессор А.А.Денисов, многим кажется, что народные избранники должны быть обязательно культурнее и порядочнее своих избирателей. В действительности же парламент в массе своей не может быть значительно лучше или хуже массы избирателей, созревая и совершенствуясь вместе с народом, а не сам по себе.

60