Экономика социальной сферы. Учебное пособие

ванный рабочий, потерявший работу, после короткого периода ожидания (продолжающегося обычно неделю) получает право на пособие. Эта программа охватывает почти 90 % всех работающих. Размеры платежей и количество недель, в течение которых выплачиваются пособия, значительно отличаются друг от друга в различных штатах. В целом пособия составляют примерно половину зарплаты рабочего после уплаты налогов и выше. Количество получателей пособий и общий уровень расходов очень отличаются друг от друга в зависимости от фазы экономического цикла (подъем, депрессия).

Многие нуждающиеся, обстоятельства жизни которых не соответствуют условиям программ по социальному страхованию, получают помощь по другим программам. Начиная с 1972 года федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным, и была создана новая финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения (ДСО). Цель этой программы – установить единый общенациональный минимальный уровень дохода для этих трех категорий людей, которые не могут работать. Более половины штатов предоставляют дополнительные средства престарелым, слепым и нетрудоспособным.

Программа помощи неполным семьям с детьми (ПНСД) финансируется штатами, но частично субсидируется федеральным правительством. Цель этой программы – помочь семьям, в которых дети не имеют финансовой поддержки одного из родителей, обычно отца, вследствие его смерти, нетрудоспособности, развода или ухода из семьи.

Программа продовольственных талонов направлена на то, чтобы обеспечить всех американцев, имеющих низкие доходы, «достаточно питательными продуктами». По этой программе соответствующие семьи ежемесячно получают талоны, подлежащие обмену на пищевые продукты. Количество получаемых продовольственных талонов обратно пропорционально доходу семьи.

Медикэйд оказывает помощь в финансировании расходов на медицинское обслуживание тех лиц, которые принимают участие в программах ДСО и ПНСД.

Естественно, определенный опыт зарубежных стран может быть использован в практике регулирования процессов социального развития в нашей стране.

41

В ходе реформирования экономики России существенно должны измениться критерии и механизмы функционирования социальной сферы, должна формироваться обновленная социальная политика. При этом важно разграничить две основополагающие задачи: вопервых, защита нетрудоспособных граждан, которые нуждаются в поддержке государства, от жесткого воздействия рынка и, во-вторых, содействие экономической активизации различных слоев населения, развитию их способности быстрее адаптироваться к особенностям рынка и в конечном счете реализовать те преимущества, которые создаются новыми экономическими условиями и выражаются в реальной возможности увеличения трудового вклада и, естественно, дохода.

Какие же основные направления определяются федеральным центром в решении острых проблем социальной сферы? Рассмотрим ряд программных документов.

Основными подходами в проведении социальной политики на ближайшую перспективу должны стать следующие принципиальные положения:

1.Расходы по заработной плате и социальным выплатам в бюджетах всех уровней должны быть в числе приоритетных и защищенных, а средства, выделяемые на эти цели, должны использоваться только строго по назначению. Необходим переход к четкому нормативному закреплению прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти в социальной сфере. Нетерпимо положение, когда обеспеченность социальными пособиями в благополучном регионе в несколько раз выше, чем в депрессивном.

2.Обязательства государства должны строго соответствовать его возможностям, иначе гарантии государства ничего не стоят. Сейчас крайне важно восстановить доверие людей к социальным обязательствам государства, сделав для этого решительный шаг к созданию двухуровневой системы социальных стандартов. Минимальных

–когда за счет бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов удовлетворяются социальные потребности всех без исключения граждан. И общих – реализуемых за счет собственных средств населения, а при их отсутствии – за счет средств адресной социальной помощи.

3.Переход на адресный принцип социальной помощи потребует внесения значительных изменений в законодательство, разработки конкретных механизмов формирования минимальных социальных стандартов, выявления действительно нуждающихся и, самое глав-

42

ное, реального роста заработной платы. Это позволит сделать поддержку из бюджетных источников по-настоящему действенной, направив ее именно тем семьям, которые не могут без нее обойтись. Необходимо закрепить на нормативном уровне, какие услуги остаются бесплатными, а какие платными и как именно государство собирается обеспечить доступность этих услуг.

4.Современная социальная политика невозможна без активного внедрения страховых принципов. Именно здесь находятся реальные источники средств для адресной социальной политики. Необходимо побудить людей вкладывать свои средства в социальные проекты, направленные на повышение качества жизни, инвестировать их в развитие образования, здравоохранения и жилищного строительства. Для этого каждый человек должен четко знать, на какие цели и под какие гарантии он отчисляет часть своих доходов, от каких рисков страхуется, какие компенсации или пособия получит при наступлении старости, в случае болезни или потери работы.

Создание условий для привлечения населения к инвестиционному процессу должно иметь для Правительства особое, приоритетное значение. Если население доверит свои накопления государству, сочтет привлекательным вкладывать свои деньги в социальные проекты – значит, общество не только получит дополнительные ресурсы, но и станет более стабильным. Первый шаг в этом направлении – перенос части выплат в государственные внебюджетные страховые фонды с работодателя на работника. Но делать это нужно взвешенно.

5.Назрела потребность в тщательной инвентаризации активов и результатов деятельности социальных ведомств, внебюджетных фондов, а также многочисленных ведомственных фондов развития. Наведение порядка в социальных ведомствах, повышение управляемости внебюджетных фондов, усиление государственного и общественного контроля – залог успеха намеченных социальных реформ.

6.Преобразования в России, к сожалению, не затронули глубоко сферу трудовых отношений. Заниженная заработная плата, свойственная прежней распределительной системе, не стимулирует предприятия к технологическому совершенствованию рабочих мест, консервирует неэффективную занятость, снижает трудовую активность работников и не способствует росту производительности труда.

Важное направление – создание экономических механизмов, стимулирующих работодателей проявлять заботу о кадровом потенциале и повышении эффективности его использования. Усилий одно-

43

го государства для решения этих задач недостаточно. Для укрепления социального партнерства следует активнее использовать Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений с участием представителей Правительства, профсоюзов и объединений работодателей, региональных исполнительных и законодательных органов власти.

Преодоление деформаций в оплате труда будет во многом зависеть от корректировки самой политики занятости: отказа от содержания излишних работников без оплаты, когда формально занятый на производстве человек фактически является безработным, и наоборот. Поддержание стабильной ситуации на рынке труда должно быть среди приоритетных задач при осуществлении хозяйственной политики. Показатели уровня безработицы следует рассматривать как такой же важный индикатор при подготовке бюджета, каковыми являются показатели инфляции и ВВП. Особое внимание следует уделить привлечению финансовых ресурсов в реальный сектор экономики, созданию дополнительных рабочих мест, развитию системы общественных работ.

7. Стержневой для социальной политики в сфере здравоохранения, образования, культуры и науки могла бы стать стратегия триединства здоровья нации – физического, психического и духовного.

В крайне тяжелом состоянии находится система здравоохранения. Падение рождаемости, рост смертности, распространение социально обусловленных болезней обязывают незамедлительно решать проблемы защиты и сохранения здоровья граждан. Россия поддерживает предложенную Всемирной организацией здравоохранения глобальную стратегию «Здоровье для всех», основная направленность которой – обеспечить доступность медицинской помощи. В связи с этим Правительство призывает срочно реализовать пакет мер, в результате которых, во-первых, населению был бы гарантирован необходимый набор медицинских услуг, во-вторых, было бы нормализовано положение с обеспечением лекарственными средствами. Следует доработать перечень видов услуг, предоставляемых бесплатно, уточнить базовую программу обязательного медицинского страхования и объемы гарантированной медицинской помощи.

Учитывая ключевую роль системы образования в подготовке интеллектуального и духовного потенциала России, Правительству и Федеральному собранию следует безотлагательно принять федераль-

44

ную программу развития образования, отвечающую современным требованиям. Ее цель – вернуть уважение к учителю, обеспечить людям этой профессии достойные условия жизни. Совершенствование организационно-экономических механизмов жизнеобеспечения системы образования – общая задача властей всех уровней. Давно пора сделать шаг к разработке механизмов стимулирования внебюджетного финансирования. При этом следует особо подчеркнуть, что дополнительные источники финансирования должны вводиться только вместе с бюджетными, а не вместо них.

Сегодня ведутся серьезные дискуссии о реформе школьного и вузовского образования. Главные выводы: во-первых, политика России в этой области должна ориентироваться на доступность образования для каждого человека; во-вторых, надо сохранить качество образования и усилить его гуманистическую направленность; в-третьих

– сделать систему образования мобильной, более восприимчивой к переменам. Требуют конструктивного обсуждения идеи введения системы независимой диагностики качества полученных знаний, экспертизы детских игр и игрушек, особенно «жестоких» компьютерных игр, внедрения таких стандартов образования, которые бы расширяли возможности школы, а не давили инициативу учителя.

Государственный протекционизм и бюджетное финансирование, как доказывает практика, всегда будут решающими для развития культуры. Культура – это признак цивилизованности государства, и именно государство несет ответственность за ее развитие. Нельзя допустить разрушения системы общедоступных учреждений культуры и искусства – библиотек, музеев и театров, а также культурной самоизоляции отдельных регионов России. Наш долг – сохранить особо ценные объекты культурного наследия, для чего необходимо как можно скорее принять соответствующий федеральный закон.

Следует внести разумные коррективы в систему налогообложения, содействовать расширению сети негосударственных учреждений культуры, развитию меценатства и благотворительности, поощряя эту деятельность не только льготным налогообложением, но и специальными «дипломами меценатов». Созданию дееспособных механизмов защиты авторских прав, получения доходов от коммерческого использования культурных ценностей помогут разработка и принятие соответствующего федерального закона.

Демократические преобразования освободили искусство от диктатуры идеологии. Но оно тут же попало под не менее жестокий дик-

45

тат денег. Сегодня многие страны мира, оказавшись под жестким прессингом массовой культуры, стоят перед угрозой потери национального и культурного своеобразия. Эта проблема особенно серьезна для России, где десятилетиями в угоду превратно толковавшемуся принципу интернационализма подавлялось национальное своеобразие ее народов. Постоянными упоминаниями о высокой российской духовности, уникальности отечественной культуры не ликвидировать опасности вытеснения ее суррогатами. Нельзя придавать забвению наши общепризнанные достижения в этой сфере, богатейшие традиции многонациональной российской культуры.

Проводя последовательную социальную политику, в июле 2000 г. Правительство Российской Федерации утвердило «План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 гг.».

Главной целью социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу является последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение и приумножение культурных ценностей России, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе.

В этой связи безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому будет предусматриваться опережающий рост ассигнований на эти цели из бюджетов всех уровней по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

Стратегическими целями социальной политики являются:

–создание условий (соответствующих по структуре и качеству потребностям развития экономики и гражданского общества) для реализации гражданами прав на образование;

–улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг, развития массовой физической культуры и спорта;

–развитие культурного потенциала и сохранение культурного наследия страны, обеспечение единства культурного пространства и доступности культурных ценностей широким слоям населения;

–создание эффективного цивилизованного рынка труда;

–усиление адресности социальной поддержки населения;

46

–обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, повышение реального размера пенсий;

–создание условий для осуществления права граждан на жилище с учетом их платежеспособного спроса и в соответствии с социальными стандартами жилищных условий.

Правительство России в своем «Плане...» подчеркивает, что достижение стратегических целей в области экономики возможно только в результате ее коренной модернизации, которая позволит обеспечить экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики, и создать базу для повышения уровня жизни граждан. Экономическая политика будет направлена на создание в стране благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, стимулирование роста уровня макроэкономической политики. Усилия Правительства Российской Федерации будут сконцентрированы на обеспечении равных условий конкуренции, защите прав собственности, снятии избыточных административных барьеров для предпринимательской и инвестиционной деятельности, повышении финансовой прозрачности предприятий и организаций. Ключевым направлением экономической политики должно стать создание финансовой структуры, эффективно выполняющей функцию трансформации сбережений в инвестиции. Налоговая и таможенная реформы будут ориентированы на нахождение эффективного соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов за счет снижения и выравнивания налогового бремени, упрощения налоговой системы, снижения и максимальной унификации таможенных пошлин, укрепления налогового и таможенного администрирования.

Сцелью обеспечения финансовой стабильности Правительство Российской Федерации будет осуществлять последовательную финансовую политику, основанную на приведении обязательств государства в соответствие с его ресурсами, повышении эффективности функционирования бюджетной системы, четком разграничении бюджетных полномочий и ответственности различных уровней власти. При этом совместно с Центральным банком Российской Федерации будут приняты меры, направленные на обеспечение стабильности национальной валюты.

Структурная политика государства будет направлена на повышение конкурентоспособности экономики страны, активизацию и воспроизводство научно-технического и интеллектуального потенциала. Государство переориентируется с оказания поддержки неэффек-

47

тивным предприятиям на развитие инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, поддержку высокотехнологичных и наукоемких производств. Особое внимание Правительства Российской Федерации будет направлено на структурную перестройку и развитие отраслей оборонно-промышленного, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, реструктуризацию естественных монополий. Главными целями внешнеэкономической политики станут дальнейшая эффективная интеграция России в международную систему разделения труда и содействие структурной перестройке экономики. Важнейшей задачей станет приведение национального законодательства в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации и завершение переговоров о вступлении России в ВТО.

Какие же приоритетные задачи в социальной сфере выдвигает Правительство России на ближайшую перспективу?

Преобразования в социальной сфере будут направлены на достижение следующих приоритетных задач:

–создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ (прежде всего, медицинского обслуживания и общего образования);

–повышение защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможностей для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке;

–создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления;

–формирование правовых и организационных основ для развития институтов социально-культурной сферы, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и обеспечение на этой основе высокого качества и возможности широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях, предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.

48

Реализация предлагаемой модели социальной политики требует осуществления в 2000–2001 гг. следующих приоритетных действий:

1. Реформирование образования.

Первоочередные действия Правительства Российской Федерации в сфере образования будут направлены на обеспечение увеличения расходов на образование и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников.

Необходимо обеспечить софинансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов в сфере образования, осуществляемых образовательными организациями. Отдельно предполагается выделять средства на информационное обеспечение образовательных организаций.

Всфере высшего образования на переходный период будет введен конкурсный порядок распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирование инвестиционных проектов вузов независимо от их организационно-правовой формы. Необходимо установление особого статуса образовательных организаций вместо существующего статуса государственных учреждений, переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений образовательных организаций с государством, а также внедрение принципа адресного предоставления стипендий.

Вцелях повышения эффективности государственных расходов на образование Правительство Российской Федерации намерено реализовать ряд мер, направленных на реструктурирование бюджетной сети, включая реорганизацию учебных заведений профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями

исоздания университетских комплексов, а также начало реструктуризации малокомплектных сельских школ.

2. Реформирование здравоохранения.

Втечение ближайших лет необходимо решить задачу обеспечения полного финансирования Программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, включая расходы на амортизацию оборудования и капитальный ремонт зданий и сооружений. Это потребует оптимизации структуры медицинских услуг, совершенствования нормативной базы, в том числе разработки минимальных социальных нормативов обеспечения населения лекарственными средствами, а также повышения эффективности организационнофинансовых механизмов системы здравоохранения.

49

Первоочередным мероприятием в сфере здравоохранения является разработка федерального закона о медико-социальном страховании. Его принятие заложит правовые основы для обеспечения всеобщей доступности и повышения качества услуг здравоохранения в рамках объединенной системы медико-социального страхования, а также позволит завершить переход к системе подушевого принципа финансирования, добиться полной реализации программы государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи и ввести действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности.

Внедрение новых организационно-финансовых механизмов предполагает также обеспечение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм медицинских организаций, переход к единым методам оплаты медицинской помощи, повышение действенности механизмов, координирующих управление здравоохранением, а также уточнение соответствующих надзорных полномочий лицензирования и регулирования деятельности страховщиков на федеральном и региональном уровнях.

3.Важным приоритетным направлением является политика в сфере культуры и искусства.

Правительство Российской Федерации намерено поддерживать развитие культуры, провести реформирование организационных механизмов, создать благоприятные условия для привлечения в сферу культуры средств из внебюджетных источников. В числе первоочередных мероприятий в этом направлении будут следующие:

– внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства о культуре»;

– создание общероссийской системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного, библиотечных и архивных фондов и кинофонда;

– разработка финансово-хозяйственного механизма, направленного на последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений и работников сферы культуры.

4.Развитие жилищно-коммунального хозяйства.

В целях усиления адресности социальной поддержки населения по мере устранения перекрестного субсидирования и дотационного жилищно-коммунального хозяйства предоставляемые жилищные компенсации должны обеспечить частичное возмещение расходов на

50