Продажа недвижимости. Общая характеристика, форма, государственная регистрация. Постатейный комментарий статей 549–558 Гражданского кодекса Российской

Публично-правовые образования в частном праве

Хотелось бы прежде всего упомянуть работы А.В. Венедиктова «Государственная социалистическая собственность», С.Н. Братуся «Субъекты гражданского права», М.И. Брагинского «Участие советского государства в гражданских правоотношениях», М.И. Кулагина «Государственно-монополи- стический капитализм и юридическое лицо», О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица»1.

Особую актуальность тема участия публично-правовых образований приобретает в современных условиях финансового кризиса, когда государство делает попытки показать себя наиболее надежным участником гражданско-правовых отношений.

И действительно, поддержка государства для многих участников рынка дала бы возможность пережить тяжелые времена рыночных перемен и стабилизировать граждан- ско-правовой оборот в Российской Федерации. Осуществляя подобные действия, государство вступает в разного рода гражданско-правовые сделки, в том числе в договоры купли-продажи, займа, гарантии и др. Вместе с тем, в отличие от иных участников правовых отношений, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования остаются в первую очередь властвующими субъектами, обладающими особыми публичными функциями и выступающими от имени всего населения опреде-

1 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: Изд-во АН СССР, 1948; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950; Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981; Кулагин М.И. Государственномонополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007.

111

Приложения

ленной территории, и их действия могут совершаться как на благо всего населения, так и на разрушение страны и ее территорий.

Важно отметить, что, вступая в частноправовые отношения, государство отказывается от иммунитета и действует на началах равенства с другими участниками, такими, как юридические и физические лица, в соответствии с принципами, установленными в ст. 1 ГК РФ. Данное положение закреплено в п. 1 ст. 124 ГК РФ и характерно для любого развитого правопорядка.

Глава 5 ГК РФ, посвященная участию Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, завершает подразд. 2 Кодекса о лицах и включает в себя четыре статьи, в которых определены общие принципы и порядок участия публично-правовых образований в гражданских отношениях, ответственность пуб- лично-правовых образований по обязательствам, а также в отношениях с участием иностранных физических, юридических лиц и государств.

Специфика рассматриваемых отношений состоит в том, что наряду с нормами гражданского права важное значение имеют и публично-правовые нормы, содержащиеся в таких актах, как, например, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих

1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

112

Публично-правовые образования в частном праве

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и др.

Кроме того, особенностям участия публично-правовых образований посвящены и другие нормы статей Гражданского кодекса РФ, в частности:

–ст. 16 – о возмещении убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления;

–ст. 114, 115 – о юридических лицах, наделенных пуб- лично-правовыми образованиями ограниченными вещными правами на имущество;

–ст. 214, 215 – о государственной и муниципальной собственности;

–ст. 239 – об отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием участка для государственных или муниципальных нужд;

–ст. 525–534 – о договоре поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;

–ст. 763–768 – о подрядных работах для государственных или муниципальных нужд;

–ст. 1069 – об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами;

–ст. 1070 – об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

–ст. 1071 – об органах и лицах, выступающих от имени казны при возмещении вреда за ее счет;

–ст. 1151 – о наследовании выморочного имущества и некоторые другие.

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

113

Приложения

Важное значение имеют подзаконные акты, которыми конкретизированы нормы гл. 5 ГК РФ, прежде всего в части определения особенностей участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданско-правовых отношений и тех органов государственной власти и местного самоуправления, которые вправе выступать от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, в частности, указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1, от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»2; постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»3; приказ Минюста России от 23 декабря 2005 г. № 247 «Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения» при Министерстве юстиции Российской Федерации»4 и др.

Следует обратить внимание на то, что отдельные нормы гл. 5 ГК РФ были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124

1Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538.

3Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.

4Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 6.

114

Публично-правовые образования в частном праве

Гражданского кодекса Российской Федерации»1 сделан имеющий важное практическое значение вывод, что оспариваемое положение п. 2 ст. 124 ГК РФ само по себе не определяет недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов государства как такую его особенность, которая позволяет освобождать его от исполнения своих обязательств, и в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в его конкретном деле.

Указание же п. 2 ст. 124 ГК РФ на особенности публич- но-правовых образований, в силу которых к ним не могут быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям.

Так, О.Е. Кутафин2, обобщая юридическую литературу по данной проблеме, выделил четыре позиции относительно вида правоспособности Российской Федерации и других публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную3, другие – как общую4, третьи –

1СПС «КонсультантПлюс».

2Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1.

3Гражданское право / Под общ. ред. Б.М. Гонгало, Т.И. Илларионовой, В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140.

4Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996.

С.112.

115

Приложения

как специальную1, четвертые – как целевую2. Представляется, что третья и четвертая позиции наиболее соответствуют нынешнему положению дел в гражданском обороте. Данный вывод подтверждается и в определениях Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»»3 и от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации»4, где отмечается, что Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

В числе актов судебной практики немаловажное значение имеют постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»5, от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»6 и др.

1Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 283.

2Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996.

Ч.1. С. 155.

3СПС «КонсультантПлюс».

4Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.

5Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

6Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.

116

Публично-правовые образования в частном праве

Многие вопросы гражданско-правового регулирования отношений с участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований требуют дополнительной регламентации. В их числе:

–не всегда однозначно можно определить, применяются ли нормы о юридических лицах к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям

вотношениях, регулируемых гражданским законодательством (п. 2 ст. 124 ГК);

–немало проблем с определением случаев, порядка участия и видов государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан, выступающих от имени и по специальному поручению Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (п. 3 ст. 125 ГК);

–нет единого перечня имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и которым Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по своим обязательствам (п. 1 ст. 126, п. 3 ст. 212 ГК);

–отсутствует федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК);

–отсутствует федеральный закон, определяющий порядок наследования и учета выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, а также порядок передачи его в собственность субъектов Федерации или муниципальных образований (п. 3 ст. 1151 ГК).

Одной из наиболее проблемных ситуаций как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике является определение правового положения органов государственной власти и органов местного самоуправления, высту-

117

Приложения

пающих как юридические лица публичного и частного права одновременно, т.е. выполняющих властные функции от имени государства и муниципальных образований и при этом выступающих как хозяйствующие субъекты – зарегистрированные юридические лица в основном в форме учреждений. При решении данных вопросов нередки коллизии между нормами публичного (конституционного, муниципального, финансового) права и частного (гражданского) права.

Так, в науке сформировались две основные позиции относительно правоспособности органов государственной власти и местного самоуправления. Предлагается разграничивать деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных гражданской правоспособностью от имени публично-правового образования, и деятельность названных органов как юридических лиц, выступающих в гражданском обороте от собственного имени. В результате действий органов государственной власти и органов местного самоуправления «участниками гражданских правоотношений становятся именно публичноправовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений – юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника»1. Дру-

1 Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. I. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004.

118

Публично-правовые образования в частном праве

гая позиция состоит в том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать в гражданский оборот, действуя и как необособленные юридические лица, являясь особыми представителями публич- но-правовых образований, и как юридические лица. Главное, что их действия обязывают публично-правовое образование и они действуют в пределах своей компетенции1.

Не всегда удается однозначно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований через органы государственной власти и местного самоуправления, зарегистрированные в качестве юридических лиц, и выступление таких юридических лиц в гражданском обороте от своего имени.

На отсутствие в законодательстве ясности в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами, указывается и в «Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации» (далее – Концепция), разработанной в соответствии с указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»2.

В Концепции говорится о том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т.п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение

1Гражданское право: Учебник. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1999. С. 175.

2Собрание законодательства РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.

119

Приложения

его внутрихозяйственной деятельности. Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования.

Наличие у органа власти статуса юридического лица не должно приводить к тому, что стороной совершенной им сделки по общему правилу признавалось бы это юридическое лицо, а не публично-правовое образование в целом. Такой подход не соответствует защите интересов участников гражданского оборота.

Помимо прочего публично-правовое образование периодически преобразует свои органы, перераспределяет функции между ними, что влечет за собой реорганизацию или ликвидацию соответствующего юридического лица, статус которого присваивался упраздненному органу власти. При этом в случаях ликвидации возникает вопрос о правопреемстве между прежним органом и вновь созданным. С этой точки зрения «удвоение» субъектов сделки (публично-правовое образование в лице органа власти и юридическое лицо как частноправовая оболочка данного органа) вносит путаницу в гражданский оборот.

Еще более сложной становится ситуация в случае, когда сделка такого ликвидированного или преобразованного юридического лица является недействительной.

Концепцией предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, которое должно им оставаться независимо от того, меняет ли оно свои органы, ликвидирует ли оно юридические лица, через которые указанные органы осуществляли сделки, реализуя правоспособность публично-правового образования. Предлагаются также использование конструк-

120