Признаки должностного лица и иных субъектов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного с

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. А. ЛЮБАВИНА

ПРИЗНАКИ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА И ИНЫХ СУБЕКТОВ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Конспект лекций

Санкт-Петербург

2005

1

УДК 34

ББК 67.408

Любавина, М. А.

Признаки должностного лица и иных субъектов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: конспект лекций / М. А. Любавина. СПб.: СПб юрид. ин-т Генеральной прокурату-

ры РФ, 2005. 60 с.

В конспекте лекций излагаются признаки специальных субъектов преступлений, включенных в гл. 30 УК РФ: должностного лица; лица, занимающего государственную должность РФ; лица, занимающего государственную должность субъекта РФ; главы органа местного самоуправления; государственного и муниципального служащего.

Конспект лекций предназначен для использования в учебном процессе повышения квалификации прокурорскоследственных работников.

Абсолютное большинство преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления совершается специальными субъектами — должностными лицами, государственными служащими или служащими органов местного самоуправления. И только одно преступление может быть совершено общим субъектом — дача взятки (ст. 291 УК РФ).

К преступлениям, совершаемым должностными лицами, относятся: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), отказ в предоставлении информации Федеральному собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), халатность

(ст. 293 УК РФ).

Такое преступление, как служебный подлог (ст. 292 УК РФ), может быть совершено как должностным лицом, так и государственным служащим или служащим органа местного самоуправления.

Субъектом присвоения полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) может быть государственный служащий или служащий органа местного самоуправления.

Понятие должностного лица как специального субъекта преступления дается в примечании 1 к ст. 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,

3

административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Анализируя понятие должностного лица как специального субъекта преступления, мы будем рассматривать содержание функций должностного лица, сферу реализации этих функций и правовые основания наделения должностного лица определенными функциями. Под функцией (от лат. — functio) понимается обязанность, круг деятельности, назначение.

Из определения, данного законодателем, следует, что по содержанию функций должностных лиц можно разделить на две группы:

лица, выполняющие функции представителя власти; лица, выполняющие организационно-распорядительные или

административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

4

Л е к ц и я 1

ПРЕДСТАВИТЕЛИ ВЛАСТИ

Власть — это право и возможность распоряжаться кем(чем)- либо, подчинять своей воле; политическое господство, государственное управление и его органы1.

Законодательное определение представителя власти дается в примечании к ст. 318 УК РФ: представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Данное определение нельзя назвать удачным, поскольку оно раскрывается через понятие должностного лица, а понятие должностного лица определяется через функции представителя власти.

Более четкое определение представителя власти дается в постановлении Пленума Верховного суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. № 62: к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.

Среди должностных лиц — представителей власти можно выделить пять групп:

1Толковый словарь русского языка / Под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М., 1984.

2Бюллетень Верховного суда РФ. 2000. № 4.

5

представители власти, занимающие государственные должности федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации;

представители власти, занимающие муниципальные должности;

представители власти в государственных и муниципальных учреждениях;

представители власти в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации1;

представители власти, действующие по специальным полномочиям.

Не всякое лицо, занимающее государственную и муниципальную должность, должность в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, относится к представителям власти, а лишь то, которое наделено особыми властными полномочиями, характеризующимися следующими признаками:

1)наличие права принимать решения в отношении граждан или организаций, имеющие юридическое значение;

2)требования или решения представителей власти распространяются на неопределенно большой круг субъектов, т. е. на физических или юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости или ведомственной подчиненности у представителей власти;

3)требования или решения представителей власти являются обязательными для исполнения гражданами или организациями;

4)неисполнение требований или решений представителей

власти могут повлечь за собой негативные правовые последствия для нарушителей2.

1Служба в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ является разновидностью государственной службы. Выделение данной группы представителей власти обусловлено структурой определения должностного лица, данного в примечании к ст. 285 УК РФ.

2Бриллиантов А. В. К вопросу о понятии должностного лица // Российский следователь. 2001. № 6. С. 30.

6

Представители власти, занимающие государственные должности федеральной государственной службы

и государственной службы субъектов Федерации

Задачи, стоящие перед государственной властью, реализуются посредством деятельности государственных органов.

Государственный орган — гражданин или коллектив граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке1. Государственные органы образуют единую систему. В соответствии с Конституцией РФ в нее входят органы государственной власти Федерации, иные федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы субъектов РФ.

Конституция Российской Федерации (ст.ст. 10, 11) предусматривает наличие органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти на федеральном уровне — это Федеральное собрание Российской Федерации, на уровне субъектов Федерации — народные собрания, государственные собрания, законодательные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия2.

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1999.

С. 305.

2 Большой юридический словарь. М., 1997. С. 261.

7

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 с изм.1 установлено, что в систему органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Сотрудники федеральных министерств, наделенные правом нормотворческой деятельности, обладают полномочиями представителей власти.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзо-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 949, № 21. Ст. 2023, 2005. № 12. Ст. 1023.

8

ру в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполне-

нием органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Система федеральных органов исполнительной власти состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам.

9

Например: Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная миграционная служба; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов; Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба).

В систему входят также федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам: Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по энергетике; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральное агентство по сельскому хозяйству; Министерство транспорта Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральная служба по надзору в сфере связи; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.

Еще одну группу образуют федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Федеральная антимонопольная служба; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

В свою очередь, федеральные министерства, службы и агентства имеют свою разветвленную структуру.

10