Осуществление надзора в области землеустройства. Учебное пособие

для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Особенности использования сельскохозяйственных угодий закреплены в ст. 79 Земельного кодекса РФ, в которой, в частности, установлено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы,

сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения заключается в следующем.

Во-первых, ограничивается возможность изъятия земель для использования в несельскохозяйственных целях. Допускается изъятие для несельскохозяйственных нужд сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой оценке либо земель более высокого качества для размещения линейных сооружений.

Во-вторых, изъятие, в том числе путем выкупа в целях

превышающей среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, указанных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ.

В-третьих, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются также особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, с кадастровой стоимостью, существенно превышающей среднерайонный уровень. Эти угодья могут быть на основании законодательства субъектов Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Как уже отмечалось выше, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий и обеспечивает среднюю урожайность (продуктивность) угодий, отвечающую кадастровой оценке земель.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства (организации

сельскохозяйственным предприятиям, кооперативам, крестьянским (фермерским) хозяйствам в организации рационального использования и охраны земель с учетом удовлетворения их экономических интересов при соблюдении режима и условий пользования землей, обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение природных ландшафтов.

В качестве второй цели осуществления внутрихозяйственного землеустройства является организация рационального использования и охраны земель общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни.

Здесь речь идет об особых субъектах хозяйствования, которые имеют особую духовную и материальную связь со своими землями, воздушной, водной, морской и ледовой средой, флорой и фауной и которым следует уделить отдельное внимание.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000г. № 255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Огромное значение для самобытности коренных народов, их выживания и сохранения культуры имеет коллективный аспект, а также аспект преемственности поколений, поэтому формой их самоорганизации являются общины, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, объединяются по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам в целях защиты их исконной среды обитания.

Малочисленных народов отличает также их традиционный образ жизни, который законодательно определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов,

22

основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

Распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р утвержден Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Основными видами традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ являются оленеводство, коневодство, овцеводство, выделка шкур, шерсти, волоса, окостенелых рогов, копыт, собаководство, пчеловодство, рыболовство, морской зверобойный промысел, промысловая охота, земледелие, заготовка древесины, сбор лекарственных растений, кузнечное и железоделательное ремесло, изготовление утвари, инвентаря, лодок, музыкальных инструментов, берестяных изделий, чучел промысловых зверей и птиц, сувениров из меха оленей и промысловых зверей и птиц, плетение из трав, вязание сетей, резьба по кости, резьба по дереву, пошив национальной одежды.

Традиционное природопользование рассматривается в законе как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного мира, других природных ресурсов аборигенными малочисленными народами.

Традиционное природопользование по определению является комплексным и использует все виды земель, в которые входят и земли сельскохозяйственных угодий, и земли лесного фонда, водного фонда, резервного фонда, земли поселений и весь комплекс возобновляемых природных ресурсов на основе принципов долговременности и экстенсивности использования. В связи с этим важно, что используемое при определении прав коренных народов понятие "земля" трактуется в более широком аспекте, чем просто как отдельный природный ресурс - имеется в виду не только поверхностный плодородный слой почвы, но и все то, что находится в ней либо с ней связано (природные ресурсы, леса, водные объекты, животный, растительный мир), т.е. территория, или, иными словами, пространство. На этой территории могут находиться земля, природные ресурсы и природные комплексы. В связи с этим очевидны различия в правах: земля, земельные участки могут предоставляться в собственность, в аренду и пр. К территориям же применяется совсем

23

иной правовой режим.

Важно отметить, что практически все исследователи традиционного природопользования подчеркивают его неразрывность со средой обитания. Установлено, например, что "в периоды локальных потеплений часть оленеводов переходит к морзверобойному промыслу, при похолодании возвращается к оленеводству, так как климатические изменения влекут за собой изменения ресурсной базы традиционного природопользования. Отмечается комплексность - сочетание разных видов природопользования на различных ландшафтах одной территории. Основными принципами традиционного природопользования всегда были высокая степень адаптивности, долговременность, экстенсивность на широких площадях, система рекреации возобновляемых природных ресурсов, очень малая энергоемкость, рационализм. Именно в связи с этим такую значительную роль для коренных народов в защите их традиционного природопользования и исконной среды обитания играет природоохранное законодательство и природоохранные организации".

Вопросы защиты исконной среды обитания, а также прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования находятся, исходя из ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно Конституции РФ и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Кроме того, исходя из уже названной ст. 72 Конституции, Российская Федерация взяла на себя обязательства по осуществлению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В Федеральном законе от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" выделяются территории традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения, предусматривается порядок образования каждого вида территорий, в том числе устанавливаются условия определения их размеров и границ. Порядок выделения земель традиционного природопользования осуществляется, согласно Закону, на основании обращений лиц,

24

относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. В зависимости от вида территории решения об образовании принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ либо органами местного самоуправления. Они же устанавливают и границы этих территорий.

Для наглядности следует упомянуть основные виды территорий традиционного природопользования, закрепленные в Законе:

1)поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

2)участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;

3)объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность, а также другие части.

Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом необходимости поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.

Важно отметить, что одной из проблем коренных малочисленных народов является тот факт, что территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов не всегда совпадают не только с границами административнотерриториальных единиц, но также и с границами субъектов Федерации, а иногда - и границами государств. При этом в соответствии с Законом образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на территориях нескольких муниципальных образований, осуществляется решениями

25

органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Если же эти территории находятся на территориях нескольких субъектов Федерации, то решение об образовании территорий традиционного природопользования (регионального значения) должно осуществляться решениями органов исполнительной власти данных субъектов. Вместе с тем такой порядок образования территорий традиционного природопользования, предусмотренный указанным Законом, в настоящее время не вполне согласуется с положениями Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым границы территорий традиционного природопользования определяются Правительством РФ. В дополнение к сказанному следует указать, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не рассматривает вопросы создания территорий традиционного природопользования регионального значения в числе собственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, финансирование по которым осуществляется за счет бюджета субъекта Федерации.

Работы по определению и выделению территорий традиционного природопользования для коренных малочисленных народов в субъектах Федерации начались с принятием Указа Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера".

В нем, в частности, предписывалось органам государственной власти субъектов РФ совместно с региональными ассоциациями коренных малочисленных народов определять в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые признавались неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежали отчуждению под промышленное и иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. Органам государственной власти субъектов РФ предписывалось также определять границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности народов Севера с целью обеспечения бережного и рачительного природопользования.

устанавливаются особо охраняемые природные территории Республики Саха (Якутия), связанные с жизнедеятельностью коренных малочисленных народов этой республики. К таким территориям согласно Закону от 6 мая 1996 г. "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" относятся земельные участки, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования. Они создаются в том числе с целью сохранения среды обитания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов.

Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 28 мая 1998 г. N 11-ОЗ "О земле" закрепляет принцип защиты традиционного землепользования коренных малочисленных народов Севера. В связи с этим проекты законов автономного округа, непосредственно затрагивающих земельные права коренных малочисленных народов Севера, могут направляться Думой автономного округа на предварительное обсуждение общественных организаций, представляющих интересы коренных малочисленных народов. Использование земель в автономном округе должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, защиту и сохранение исконной среды обитания. Законом устанавливается возможность создания территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов в местах ведения ими традиционного хозяйствования и их традиционного расселения.

Кроме названного Закона в автономном округе все еще продолжает действовать Положение о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе, утвержденное решением Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 5 февраля 1992 г.

В Положении осуществляется регламентация статуса родовых угодий, которые могут находиться в пользовании как общины, так и отдельных граждан и их семей. При этом под родовыми угодьями понимается естественно-природный комплекс территорий (леса, реки, их берега, озера, болота, луга, пастбища и др.), на которых исторически сложился образ жизни и формы традиционного хозяйствования данного округа.

Аналогичная регламентация имеет место и в ряде других субъектов Российской Федерации. Так, например, в Ямало-Ненецком

27

автономном округе действует специальный Закон от 14 октября 1997 г. N 39 "О регулировании земельных отношений в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". В Законе определяется состав земель традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, порядок их выделения и использования.

Несмотря на имеющуюся законодательную базу, на практике нередко происходит хищнический процесс эксплуатации природных ресурсов на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, что ставит под угрозу реализацию самой идеи передачи земель традиционного природопользования коренным народам. Все меньше земель остается пригодными для традиционного природопользования и хозяйствования. К сожалению, повсеместно, и в первую очередь в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, реализуются проекты, не прошедшие необходимую государственную экологическую экспертизу. В результате нарушается природный баланс, разрушаются природные комплексы, наносится огромный ущерб не только территориям традиционного природопользования коренных народов, но и стране в целом.

Так, в Российской Федерации в результате промышленного освоения территории Севера, Сибири и Дальнего Востока непоправимый урон окружающей среде наносится загрязнением ее отходами нефтяных и газовых промыслов. Из-за эксплуатации транспортных средств разрушается растительный покров тундры и сокращаются площади выпаса оленей. Огромный ущерб рыболовству наносит загрязнение водоемов промышленными стоками. Только в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений безвозвратно потеряно 11 млн. гектаров оленьих пастбищ, около 20 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, загрязнено более 100 больших и малых рек. В Ямало-Ненецком округе из рыбного оборота выведены 28 рек, десятки озер, 17,7 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, отчуждено свыше 500 тыс. гектаров лесов и пастбищ.

Серьезную озабоченность у коренных народов вызывает разведка морских нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений в прибрежной части Охотского моря. Известно, что на побережье Охотского моря в настоящее время проживает около 30

28

тыс. представителей коренных народов - эвенов, эвенков, орочей, чукчей, коряков, ительменов, камчадалов, нивхов, ульта и других, для которых добыча морских биоресурсов - основа жизни, культуры и традиций. Для них реализация одних только проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2", связанная со сбросом в море тысяч тонн отработанных буровых растворов, выбуренного шлама, содержащего тяжелые металлы, нефтепродукты и другие токсичные вещества, а также сопутствующие разработке месторождений неизбежные разливы нефти и нефтепродуктов, наносит огромный урон по жизнеобеспечению этих народов, заставляет их отказываться от традиционных форм хозяйствования и природопользования.

Происходящий на сегодняшний день процесс разрушения традиционных отраслей хозяйствования (оленеводство, охотоводство, морской зверобойный промысел, рыболовство, сбор и заготовка дикоросов и проч.), в свою очередь, может сделать в конечном итоге ненужной саму систему выделения указанных земель и обрекает эти народы на потерю их жизнеобеспечения.

Выход из сложившийся ситуации видится в успешной реализации разрабатываемых как на федеральном, так и на региональном уровнях программ социально-экономического развития коренных народов.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются работы по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков, проводятся мероприятия по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, а также различные охранно-восстановительные мероприятия по повышению плодородия сельскохозяйственных угодий, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем

29

проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).

При освоении новых земель в качестве компенсации взамен изъятых для несельскохозяйственного использования точно не определено, какие конкретно виды сельскохозяйственных угодий должны быть освоены. Однако исходя из того, что критерием определения размера стоимости освоения равновеликой площади новых земель является уровень плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке), можно предположить, что должны быть введены в эксплуатацию такие же виды сельскохозяйственных угодий, какие были ранее изъяты.

Особое внимание уделяется мероприятиям по повышению плодородия почв, непосредственная реализация которых землевладельцами, землепользователями и собственниками земельных участков предусматривается в республиканских, краевых, областных программах, программах автономных образований и осуществляется через разработку и выполнение проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, включающих такие мероприятия, как:

-защита почв от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, переуплотнения и других неблагоприятных процессов;

-предотвращение зарастания сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем;

-предотвращение загрязнений почв ядохимикатами, другими вредными веществами, сточными водами;

-обоснование размещения и установление границ территорий с особыми режимами пользования землями (природоохранными, оздоровительными, рекреационными, историко-культурными и другими).

В целом внутрихозяйственное землеустройство в отношении организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в современных условиях носит комплексный характер, отражая вопросы повышения интенсивности использования земли, борьбы с эрозией почв, мелиорации, водоснабжения, дорожного строительства, планировки сельских населенных пунктов, а также охватывает все виды сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственное землеустройство

30