Международно-правовое регулирование рационального использования и охраны пресной воды

ГЛАВА 2

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРЕСНОЙ ВОДЫ НОРМАМИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА

§ 1. Содержание и место права на воду

всистеме прав человека

Впоследние два десятилетия особое внимание на международной арене получило широкое распространение признание ценности воды как незаменимого ресурса для удовлетворения личных и бытовых нужд индивида. Как указывалось в рамках седьмой цели, обозначенной в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций1, к 2015 г. необходимо было вдвое сократить долю населения, не имеющего постоянного доступа к чистой питьевой воде и основным санитарно-техническим средствам. В 2012 г. экспертами ВОЗ прогонозировалось, что к 2015 г. 92% глобального населения будут иметь доступ к улучшенной питьевой воде, однако подчеркивалось, что еще 11% населения Земли не имеют доступа к безопасной питьевой воде2.

Несмотря на определенный прогресс в области обеспечения населения питьевой водой, проблема дефицита водных ресурсов остается актуальной. Так, согласно докладу межучрежденской группы экспертов о ходе достижения целей в области развития «Цели развития тысячелетия» в 2015 г. недостаточное обеспечение водой ис-

1 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций (принята в сентябре 2000 г.) (A/RES/55/2) // URL: https:// undocs.org/ru/A/RES/55/2 (дата обращения: 15.07.2018).

2 См.: WHO/UNICEF Joint Report «Progress on Drinking Water and Sanitation: 2012 Update». 2012. P. 4 // URL: http://whqlibdoc.who.int/publications/2012/9789280646320_ eng_full_text.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

72

§ 1. Содержание и место права на воду в системе прав человека

пытывало более 40 % населения Земли1. В связи с этим в Повестке дня в области устойчивого развития до 2030 г. обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех обозначено в качестве самостоятельной цели под номером шесть. Для достижения указанной цели к 2030 г. были поставлены следующие задачи:

−обеспечить комплексное управление водными ресурсами на всех уровнях;

−поддерживать и укреплять участие местных общин в улучшении водного хозяйства и санитарии;

−обеспечить охрану и восстановление связанных с водой экосистем, в том числе гор, лесов, водно-болотных угодий, рек, водоносных слоев и озер;

−обеспечить всеобщий и равноправный доступ к безопасной и недорогой питьевой воде для всех;

−повысить качество воды посредством уменьшения загрязнения, ликвидации сброса отходов и сведения к минимуму выбросов опасных химических веществ;

−обеспечить устойчивый забор и подачу пресной воды для решения проблемы нехватки воды;

−расширить международное сотрудничество и поддержку в деле укрепления потенциала развивающихся стран в осуществлении деятельности и программ в области водоснабжения и санитарии2.

В настоящее время международным сообществом осознается тесная связь охраны ресурсов пресной воды с правами человека. Для комплексного регулирования использования ресурсов пресной воды инструментария международного экологического права недостаточно,

всвязи с чем необходимо задействовать механизмы, используемые

вобласти международного права прав человека. В частности, получает признание право человека на воду.

Следует сразу же оговориться, что само понятие «право на воду»

вюридической литературе не ново, оно использовалось и ранее. Так, еще в 1927 г. Ф.В. Дьяковым опубликована статья в журнале «Советское

1См.: Цели развития тысячелетия: доклад за 2015 год. Нью-Йорк: ООН, 2015.

С.7–8, 52–55 // URL: http://www.un.org/ru/millenniumgoals/mdgreport2015.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

2 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (принята 25 сентября 2015 г.) (A/RES/70/1). С. 22–23 // URL: https://undocs.org/ru/A/RES/70/1 (дата обращения: 15.07.2018).

73

Глава 2. Правовое обеспечение охраны пресной воды нормами о правах человека

право» под названием «Право на воду». Однако данное право понималось автором как возможность пользоваться водой, содержащейся

вводных объектах. Ученый при этом подчеркивал, что субъектом права на воду является не гражданин персонально, а пользователь земельного участка, на котором расположен водный объект. Отсутствие потребности в начале XX в. в признании права человека на воду ярко выражена

всловах Ф.В. Дьякова: «Огромная часть СССР настолько богата водой, воды, как и воздуха, настолько хватает для всех, что пользование ею не вызывает никаких конфликтов, а посему и необходимости правового регулирования»1.

Впервые вопрос о праве на воду в современном его понимании поднял в 1992 г. С. Маккефри, будучи на тот момент специальным докладчиком КМП ООН по теме «Право несудоходных видов использования международных водотоков». В результате исследования ученый пришел к выводу, что в международном праве существуют право на достаточное количество воды для поддержания жизни и обязательство государства охранять это право2.

Далее данная идея была подхвачена и развита в 1996–1999 гг. американцем П. Глейком (P.H. Gleick), предлагавшем закрепить данное право в документах по правам человека в следующей формулировке: «Каждое лицо имеет неотъемлемое право на доступ к воде в количестве и качестве, необходимом для удовлетворения его базовых нужд. Это право должно защищаться законом»3. А после принятия КЭСКП

в2002 г. Замечания общего порядка № 15 (далее – Замечание общего порядка № 15 КЭСКП)4 данная тема привлекла внимание широкой юридической общественности.

Вотечественной юридической науке право человека на воду также попало в поле зрения исследователей в области международного, экологического и конституционного права. Так, в 2004 г. юридическому анализу права на воду посвятил отдельную главу в своем док-

1 См.: Дьяков Ф.В. Право на воду // Советское право. 1927. № 2 (26). С. 142–143.

2 См.: McCa rey S. A Human Right to Water: Domestic and International Implications // Georgetown International Environmental Law Review. 1992. Vol. V. Issue 1. P. 1–24.

3См.: Gleick P.H. The Human Right to Water // Water Policy. 1999. Vol. 1. Issue 5. P. 499.

4См.: Замечание общего порядка № 15 Комитета по экономическим, социальным

икультурным правам «Право на воду» (ст. 11 и 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах), 29-я сессия, Женева, 11–29 ноября 2002 г. // U.N. Doc. E/C.12/2002/11 (20.01.2003) // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UN- DOC/GEN/G03/402/31/PDF/G0340231.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

74

§ 1. Содержание и место права на воду в системе прав человека

торском диссертационном исследовании Л.А. Тимофеев1. Вопросы права на воду в системе прав человека и механизмы его реализации затрагивались Ю.А. Случевской2, С.С. Султановой3, Т.Ю. Олейниковой, Е.С. Спиридоновой4.

Вроссийской международно-правовой науке праву на воду посвящено лишь несколько статей А.Х. Абашидзе и Н.Ф. Кислицыной5, Р.М. Валеева и Т. Гусейнова6, а также А.М. Солнцева7.

Вбольшинстве указанных работ авторы ограничиваются лишь рассмотрением Замечания общего порядка № 15 КЭСКП либо внимание уделяется актам «мягкого» права, принятым на различных международных конференциях по окружающей среде.

Для выявления юридического содержания права на воду и его места

всистеме прав человека необходимо обратиться к анализу его нормативной базы. Среди источников, прямо отражающих право на воду, следует назвать Замечание общего порядка № 15 КЭСКП, Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (принята 18 декабря 1979 г.)8, Конвенцию ООН о правах ребенка (при-

1 См.: Тимофеев Л.А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.

2 См.: Случевская Ю.А. Право на воду в системе прав человека, конституционноправовой механизм его реализации в законодательстве Российской Федерации // Научные труды РАЮН: В 2 т. Т. 1. Вып. 14. М.: Юрист, 2014. С. 741–745.

3См.: Султанова С.С. Реализация права человека на достаточный уровень жизни

вРоссийской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2012. № 3 (46). С. 94–97.

4См.: Олейникова Т.Ю., Спиридонова Е.С. Право на воду в контексте европейского

ироссийского правозащитного законодательства // Проблемы современного российского права: Материалы международной науч.-практ. конференции студентов и молодых ученых, посвященной памяти И.Я. Дюрягина (4–5 мая 2007 г.). Ч. 1. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2007. С. 148–151.

5 См.: Абашидзе А.Х., Кислицына Н.Ф. Доступ к питьевой воде – неотъемлемое право человека // Обозреватель – Observer. М: РАУ-Университет, 2004. № 7. С. 86–94.

6 См.: Валеев Р.М., Гусейнов Т. Право на воду для жизни и международное право // Основные тенденции развития современного международного права: LIBER AMICORIUM в честь проф. Г.И. Курдюкова. Казань: Центр инновационных технологий, 2010. С. 88–105; Гусейнов Т. Международно-правовое регулирование обеспечения права человека на воду // Казанский журнал международного права. 2008. № 2. С. 77–84.

7 См.: Солнцев A.M. Право на доступ к воде и международное право: Подготовка доклада о состоянии прав человека в Российской Федерации и зарубежных странах. М.: Юрист, 2010. С. 137–149.

8 См.: Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.: Юрид. лит., 1990. С. 341–355.

75

Глава 2. Правовое обеспечение охраны пресной воды нормами о правах человека

нята 20 ноября 1989 г.)1, Конвенцию ООН о правах инвалидов (принята 13 декабря 2006 г.)2, резолюцию ГА ООН 64/292) «Право человека на воду и санитарию» (принята 3 августа 2010 г.)3. На региональном уровне можно указать Африканскую хартию о правах и благополучии ребенка 1990 г.4, Протокол относительно прав женщин в Африке 2003 г. к Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.5, Арабскую хартию прав человека 2004 г.6 и др.

Кроме того, выделяют также источники, содержание которых хотя прямо и не предусматривает право человека на воду, однако подразумевает его обеспечение7. К их числу относят Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.8, Пакт 1966 г.9, резолюцию ГА ООН 46/91 «Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей» (принята 16 декабря 1991 г.)10, замечание общего порядка № 14 КЭСКП «Право на наивысший достижимый уровень здоровья» 2000 г.11 и др.

1 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/childcon.shtml (дата обращения: 28.08.2018).

2 См.: Бюллетень международных договоров. 2013. № 7. С. 45–67.

3 URL: https://undocs.org/ru/A/RES/64/292 (дата обращения: 28.08.2018).

4 См.: African Charter on the Rights and Welfare of the Child 1990 // URL: http://www1. umn.edu/humanrts/africa/afchild.htm (дата обращения: 28.08.2018).

5 См.: Protocol to the African Charter on human and peoples’ rights of women in Africa 2003 // URL: http://www.achpr.org/files/instruments/women-protocol/achpr_instr_proto_ women_eng.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

6 См.: Arab Charter on human rights 2004 // URL: http://www.acihl.org/res/Arab_Charter_on_Human_Rights_2004.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

7 См.: Beail-Farkas L. The human right to water and sanitation: context, contours, and enforcement prospects // Wisconsin International Law Journal. 2013. Vol. 30. No. 4. P. 772–774; Rutherford R. An international human right to water: How to secure the place of people ahead of profits in the struggle for water access // Alabama Law Review. 2011. Vol. 62. No. 4. P. 872–874.

8 См.: Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г.) // Международное публичное право: Сб. документов / К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. М.: Проспект, 2009. С. 221–224.

9 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Международное публичное право. С. 225–231.

10См.: «Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей» (приняты 16 декабря 1991 г. резолюцией ГА ООН 46/91 // URL: https://undocs.org/ ru/A/RES/46/91 (дата обращения: 28.08.2018).

11Замечание общего порядка № 14 КЭСКП «Право на наивысший достижимый уровень здоровья» (ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах) (22-я сессия, Женева, 25 апреля – 12 мая 2000 г.) // U.N. Doc. E/C.12/2000/4 (11.08.2000) // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G00/439/36/PDF/ G0043936.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

76

§1. Содержание и место права на воду в системе прав человека

Вотдельных случаях к юридическим источникам права на воду относят также соглашения в области рационального использования и охраны трансграничных пресноводных ресурсов, в частности Протокол 1999 г.1, Берлинские правила по водным ресурсам 2004 г., Дублинские принципы управления водными ресурсами 1992 г.2, Водную хартию по реке Сенегал 2002 г.3 и др.

Касаясь вопроса об источниках рассматриваемого права, следует обратить внимание на проблему признания права на воду в качестве обычно-правовой нормы. Как отмечает С. Маккефри, хотя многие государства и могут признавать право на воду, лишь некоторые из них сделали это явным образом, поэтому право на воду не является нормой, вытекающей из обычного международного права4.

К данному вопросу также обращался в своем исследовании К. Боркуэйн (K. Bourquain) из Германии, который пришел к выводу, что ввиду нежелания государств принимать на себя обязательства в рамках права на воду трудно установить какую-либо постоянную практику государств по нему, в связи с чем в настоящее время говорить о его обычно-правовом характере не представляется возможным5.

Вто же время имеются и иные точки зрения. Так, ученая из Австралии Р. Бэйтс (R. Bates), исследовав наличие признаков международного обычая – продолжительность практики, ее постоянство

иединообразие, всеобщий характер; убежденность в правомерности

инеобходимости соответствующего действия (opinio juris) в контексте права на воду, приходит к выводу, что в настоящий момент в международном праве существует обычно-правовая норма, обеспечивающая право человека на воду6.

1 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/water_protection.shtml (дата обращения: 28.08.2018).

2 См.: The Dublin Statement on Water and Sustainable Development, January 31, 1992 // URL: http://www.un-documents.net/h2o-dub.htm (дата обращения: 28.08.2018).

3 См.: Charter of Water of the Senegal River, May 28, 2002 // URL: http://iea.uoregon. edu/pages/view_treaty.php?t=2002-SenegalRiverWaterCharter.EN.txt&par=view_treaty_ht- ml (дата обращения: 28.08.2018).

4 См.: McCa rey S. A Human Right to Water // Fresh Water and International Economic Law / E.B. Weiss et al (eds.). Oxford University Press, 2005. P. 93–115.

5 См.: Bourquain K. Freshwater Access from a Human Rights Perspective: A Challenge to International Water and Human Rights Law. Martinous Nijhoff Publishers, 2008. P. 179–185.

6 См.: Bates R. The road to the well: an evaluation of the customary right to water // Review of European Community & International Environmental Law. 2010. Vol. 19. No. 3. P. 282–293.

77

Глава 2. Правовое обеспечение охраны пресной воды нормами о правах человека

Аналогично, по мнению итальянки С. де Видо (S. de Vido), выделяющей два критерия международного обычая – объективный (государственная практика) и субъективный (opinio juris, т.е. восприятие действия в качестве юридически обязательного), большое количество практики позволяет утверждать, что право на воду получило признание в качестве обычно-правовой нормы. Оно может быть признано в качестве самостоятельного или независимого права1.

Однако с подобной позицией и аргументами авторов трудно согласиться. Во-первых, не приходится говорить о продолжительном характере практики по данному вопросу.

Во-вторых, отсутствует единый подход к праву на воду и его месту в системе прав человека как в позициях государств, так и среди органов ООН, региональных и национальных механизмов защиты прав человека, что более детально рассматривается в следующем параграфе. В качестве примеров государственной практики по праву на воду Р. Бэйтс и С. де Видо ссылаются на конституции отдельных стран – ЮАР, Уругвая, Эфиопии, Замбии, Гамбии, Гайаны, Лаоса, Нигерии, Камбоджи, Колумбии, Эритреи, Панамы, Венесуэлы, Ирана и Португалии2. В литературе указывается, что конституции 42 стран предусматривают право на воду3. Однако в большинстве из указанных случаев речь идет не о прямо, непосредственно закрепленном праве на воду, а о праве «подразумеваемом», «имплицитном», вытекающем из текста конституции.

Кроме того, отдельные государства прямо выразили позицию относительно обычно-правового характера права на воду. Так, Министерство международного развития Великобритании в 2006 г. официально объявило, что право на воду – это не самостоятельное право или обычно-правовая норма, это также не часть права на жизнь, а элемент права на достаточный уровень жизни. По мнению Великобритании, каждый имеет право на достаточное количество безвредной и разумно доступной воды, необходимой для выживания, т.е. для питья, приготовления пищи и личной гигиены4.

1 См.: Vido S. de. Right to Water as an International Custom // Carbon & Climate Law Review. 2012. Vol. 6. Issue 3. P. 223–225.

2 См.: Bates R. Op. cit. P. 291; Vido S. de. Op. cit. P. 223–224.

3 См.: Rutherford R. Op. cit. P. 877.

4 UK position on human right to water 2006 // URL: https://www.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/36540/uk-position-human-right-water.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

78

§ 1. Содержание и место права на воду в системе прав человека

Юридическое содержание права на воду раскрывается в Замечании общего порядка № 15 КЭСКП. Право на воду определяется как обеспечение каждому человеку достаточного количества безвредной и доступной в экономическом и физическом плане питьевой воды для удовлетворения его повседневных потребностей. Оно является естественным правом человека и, по мнению КЭСКП, включает в себя свободы (получение доступа к существующим ресурсам; защиту от произвольного отключения или загрязнения) и материальные права (право пользования системой водоснабжения и право удаления сточных отходов)1.

Неверными являются утверждения некоторых ученых и понимание отдельными государствами данного права в том ключе, что оно наделяет одно государство возможностью требовать обеспечения водой от другого государства2. Право на воду не предполагает обязанность государств обеспечивать другие государства питьевой водой. Межгосударственные права и обязательства возникают относительно использования и охраны трансграничных ресурсов пресной воды и регулируются соответствующими универсальными, региональными и двусторонними международными договорами. Субъектом же права на воду является индивид, правомочиям которого корреспондируют обязательства со стороны государства по их обеспечению и реализации.

Как отмечает КЭСКП, элементы права на воду (свободы и материальные права) должны быть адекватными. При определении адекватности следует руководствоваться следующими факторами:

а) наличие, т.е. достаточность и непрерывность, водоснабжения для личных и бытовых целей;

б) качество, т.е. вода должна быть безопасной, свободной от микроорганизмов, химических веществ и радиоактивных отходов, опасных для здоровья человека;

в) доступность, которая в свою очередь включает в себя четыре аспекта: физическая и экономическая доступность, недискриминация, доступ к информации3.

Указанные факторы тесно взаимосвязаны и должны рассматриваться в совокупности при определении адекватности обеспечения

1 Пункты 2, 10–12 Замечания общего порядка № 15 КЭСКП (2002).

2 См.: Pardy B. The dark irony of international water rights // Pace Environmental Law Review. 2011. Vol. 28. Issue 3. P. 909.

3 Пункты 2, 10–12 Замечания общего порядка № 15 КЭСКП (2002).

79

Глава 2. Правовое обеспечение охраны пресной воды нормами о правах человека

индивида пресной водой. Следует обратить внимание на несколько моментов, связанных с данными факторами.

Так, согласно ст. 1 Основных принципов Глобальной рамочной конвенции о праве на воду, принятых в г. Барселоне на Всемирном форуме культур 2004 г., организованном ЮНЕСКО и Правительством Испании, право на воду заключается в обеспечении человека пресной водой для удовлетворения его потребностей в питье, гигиене, приготовлении пищи, санитарии, а также в сельском хозяйстве (курсив наш. – Э.Т.)1.

Аналогично канадский ученый М. Коллинс (L.M. Collins) в рекомендациях Правительству Канады, в которых призывает государство к признанию данного права, отмечает, что оно включает в себя различные виды водопользования, в том числе, судоходное, сельскохозяйственное и рыболовное2.

Подобные утверждения не имеют под собой правовых оснований. Право на воду предполагает обеспечение водой для удовлетворения личных и бытовых потребностей. Под личными и бытовыми потребностями понимается необходимость воды для питья, личной санитарии, приготовления пищи, стирки и соблюдения элементарной гигиены. В связи с этим являются необоснованными попытки распространить право на воду на судоходное, сельскохозяйственное, рыболовное и другие виды водопользования.

Фактор наличия воды рассматривается КЭСКП через достаточность и непрерывность водоснабжения. Однако Комитет не раскрывает данные критерии, а лишь указывает, что непрерывность означает достаточность регулярного водоснабжения для личного и бытового использования3.

При определении достаточности водоснабжения следует исходить из положений Руководства по обеспечению качества питьевой воды, принятого ВОЗ в 2011 г.4 ВОЗ выделяет четыре уровня обеспечения водой исходя из количества предоставляемой воды:

1 См.: Fundamental Principles for a Global Convention on the Right to Water. May 2004 // URL: http://www.barcelona2004.org/www.barcelona2004.org/esp/banco_del_conocimiento/ docs/CO_49_EN_2.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

2 См.: Collins L.M. Implementing the Human Right to Water in Canada: A Discussion Paper. Ottawa, March 29 & 30, 2007. P. 6 // URL: http://unac.org/wp-content/ uploads/2012/10/A-Human-Right-to-Water.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

3 Замечание общего порядка № 15 КЭСКП (2002). С. 6.

4 См.: Guidelines for Drinking-water Quality. 4th ed. 2011 // URL: http://apps.who.int/ iris/bitstream/10665/44584/1/9789241548151_eng.pdf (дата обращения: 28.08.2018).

80