Международно-правовое регулирование рационального использования и охраны пресной воды

Глава 3. Взаимосвязь норм о правах человека и экологических норм

реализации права на воду (п. 37). Так, ст. 6 Протокола 1999 г. устанавливает обязанность принимать и публиковать национальные и/или местные целевые показатели в отношении норм и уровней результативности, которые периодически пересматриваются. Эти показатели должны предусматривать меры для участия общественности на открытой и справедливой основе и обеспечивать должный учет результатов такого участия. Согласно п. 5 ст. 6 Протокола 1999 г. стороны создают механизмы для координации работы своих компетентных органов, правовую и организационную основу для контроля и обеспечения соблюдения стандартов качества питьевой воды, разрабатывают на трансграничном, национальном и/или местном уровне планы управления водохозяйственной деятельностью.

В отличие от Замечания общего порядка № 15 КЭСКП, положения которого многие считают подлежащими постепенной реализации, Протокол 1999 г. устанавливает конкретные временн’ые рамки для принятия вышеуказанных целевых показателей и контрольных сроков их достижения. Государство-участник обязано сделать это в течение двух лет, став стороной Протокола 1999 г. (п. 3 ст. 6).

Отдельная гл. IV «Права лиц», которая начинается ст. 17 «Право на доступ к воде», включена в Берлинские правила по водным ресурсам 2004 г. Данная статья раскрывает содержание права на доступ к воде, основные обязательства государств по его реализации, которые воспроизводят положения Замечания общего порядка № 15 КЭСКП. Статья 20 Берлинских правил по водным ресурсам 2004 г. обязывает государства принимать надлежащие меры для защиты прав и специальных потребностей общин и коренных народов или других особо уязвимых групп в процессе управления водами. В случае перемещения лиц или общин в связи с водными программами или проектами им обеспечивается выплата компенсации и гарантируется сохранность средств к существованию и культуры (ст. 21).

Подводя итог, необходимо отметить, что глобальное, региональное и локальное регулирование использования и охраны ресурсов пресной воды базируется на концепции устойчивого развития, которая воплощается на практике прежде всего через интегрированный подход к управлению водными объектами. В целях реализации ИУВР государствам необходимо изменять подход к управлению подземными водами и учитывать природные особенности при регулировании отношений по их использованию и охране, принимать во внимание естественную взаимосвязь водных ресурсов с иными компонентами окружающей среды.

141

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Концептуальный анализ международно-правового регулирования рационального использования и охраны ресурсов пресной воды позволяет сделать следующие выводы.

В международном праве пресную воду можно рассматривать в двух тесно взаимосвязанных качествах. Во-первых, вода – это ресурс, отношения по управлению, использованию и охране которого регулируются нормами международного экологического права. В большинстве случаев пресная вода как составная часть трансграничных водных источников является объектом отношений по их управлению, использованию и охране, урегулированных нормами международного экологического права. В то же время она может выступать в качестве самостоятельного объекта международных экологических правоотношений. Из семи видов естественных источников пресной воды регулирующее воздействие международных норм осуществляется на отношения по использованию и охране международных водотоков, трансграничных водоносных горизонтов, ледников и айсбергов, расположенных на международных пространствах. Указанные источники с точки зрения современного международного права представляют собой единство двух тесно связанных между собой компонентов: гидрологической системы резервуаров и содержащихся в них ресурсов пресной воды.

Дефицит водных ресурсов и исчерпание традиционных источников пресной воды в отдельных регионах мира послужили стимулом к активному освоению подземных вод и альтернативных источников водоснабжения. При этом государства в подобных ситуациях столкнулись с существенной проблемой в виде отсутствия специальных международно-правовых норм в данной области и неэффективности применения к данной области межгосударственного сотрудничества норм, регулирующих рациональное использование международных

143

Заключение

водотоков. В то же время государства до настоящего времени продолжают применять к отношениям по использованию и охране трансграничных водоносных горизонтов, ледников и айсбергов нормы, касающиеся использования международных водотоков, или более общие нормы международного морского и международного экологического права. Подобная практика также наблюдается в двусторонних договорах Российской Федерации в области рационального использования трансграничных водных объектов. Международно-правовая база регулирования отношений по использованию и охране трансграничных водоносных горизонтов и ледников и айсбергов находится на стадии формирования и требует дальнейшего изучения.

Анализ международно-правовых договоров в области рационального использования и охраны пресной воды с начала XX столетия свидетельствует о расширении объекта правового регулирования. Если объектом регулирования международно-правовых норм в начале XX столетия являлись отношения по промышленному и сельскохозяйственному использованию международных водотоков, по установлению приоритета использования водотоков для целей судоходства перед промышленным и сельскохозяйственным водопользованием, то международно-правовые нормы середины столетия оставляли вопрос о приоритете видов использования на усмотрение прибрежных государств. А с 60–70-х годов XX в. началось международно-правовое регулирование вопросов использования водных ресурсов трансграничных водных объектов для удовлетворения потребностей людей в питьевой воде, санитарии или для иного жизнеобеспечения человека. При этом исследование договорной базы на современном этапе сотрудничества и норм «мягкого» права в данной сфере позволяет сделать вывод о приоритете использования ресурсов пресной воды для удовлетворения насущных потребностей человека, т.е. в питьевой воде и в производстве продовольствия, перед иными видами водопользования, следствием чего является тенденция к внедрению норм о правах человека в правовое регулирование рационального использования пресной воды.

Проведенный анализ международных договоров, судебной и арбитражной практики, а также изучение доктринальных источников позволяют утверждать, что ключевым фактором, обуславливающим отсутствие сотрудничества по использованию большинства трансграничных источников пресной воды, являются разногласия относительно принципиальных основ межгосударственного сотрудничества. Причем это касается как состава принципов, так и их юридического

144

Заключение

содержания. В общей сложности удалось насчитать более 20 принципов сотрудничества по трансграничным пресноводным объектам.

В связи с этим были подробно изучены все принципы и их нормативное содержание, в результате чего сделан вывод о наличии четырех руководящих начал международно-правового сотрудничества государств по использованию и охране пресной воды:

–суверенитет государств на свои части трансграничных водных объектов, что означает независимость и всю полноту власти государства относительно расположенных на его территории частей рек, озер, каналов, подземных вод при их использовании и охране в той степени,

вкакой оно не нарушает права других государств;

–справедливое и разумное использование пресной воды, выражающееся в максимально оптимальном, но необязательно в равном распределении воды и благ от ее использования, а также в необходимости принятия мер по поддержанию и восстановлению водных ресурсов на уровне, обеспечивающем максимально возможное извлечение благ;

–ненанесение значительного ущерба, что налагает на государство обязательства по принятию на своей территории всех надлежащих мер для предотвращения «поддающегося обнаружению», но необязательно «серьезного» или «существенного» вреда (гибель или ухудшение состояния здоровья людей, утрата или повреждение имущества, ущерб окружающей среде, расходы на разумные меры по восстановлению прежнего состояния имущества или среды) другому государству при использовании трансграничного пресноводного объекта, по уменьшению или ликвидации его последствий, а также компенсации за него;

–сотрудничество, что подразумевает заключение договоров по использованию пресной воды, создание совместных механизмов, обмен данными и информацией, уведомление о планируемых мерах, встречи технических и правительственных экспертов, обмен проектами документов и т.п.

Неоправданными являются попытки установить иерархию принципов использования и охраны ресурсов пресной воды. Подобные суждения в основном сводятся к обоснованию превалирующего характера принципа справедливого и разумного использования, принципа ненанесения значительного вреда или принципа суверенитета государства над частью трансграничного водного объекта. Как было показано на примере принципов суверенитета государства над частью трансграничного водного объекта и справедливого и разумного ис-

145

Заключение

пользования пресной воды, первый вытекает из основных принципов международного права и самой сущности государства, тогда как второй устанавливает правовые рамки, способствующие максимально эффективному использованию водных ресурсов при уважении суверенных прав прибрежных государств и сохранении водной среды.

Принципы использования и охраны трансграничных вод не обладают иерархией, не вступают в противоречие между собой, гармонично дополняют друг друга и в конечном счете направлены на достижение единых целей – на установление равенства государств при использовании пресной воды, максимизацию благ от ее использования и минимизацию экологических, экономических и иных потерь.

На практике до настоящего времени продолжают возникать споры относительно содержания указанных принципов. Так, анализ деятельности международных судебных учреждений по спорам в области рационального использования пресной воды позволяет определить в качестве наиболее значимой проблемы международно-правового регулирования соотношение принципов использования трансграничных водных объектов и возможности одностороннего использования государством трансграничных водных объектов. При этом практически во всех случаях суды признают за государствами, разделяющими ресурсы пресной воды, возможность осуществлять их использование

иохрану в одностороннем порядке в той степени, в какой это не нарушает права иных государств.

Судебная практика также свидетельствует о возможности между- народно-правового регулирования как односторонней, так и совместной деятельности государств относительно извлечения благ и охраны трансграничных ресурсов пресной воды. При этом принципы суверенитета государства над частью трансграничного водного объекта, справедливого и разумного использования, ненанесения значительного ущерба и сотрудничества характеризуются целевым единством

ивзаимодействием в установлении правового режима трансграничных ресурсов пресной воды.

Всвязи с этим сформулировано предложение закрепить в международных договорах норму о возможности использования трансграничных водных объектов в одностороннем порядке при должном учете интересов других разделяющих их государств. Она может быть закреплена путем принятия протоколов к универсальным, региональным и двусторонним договорам либо посредством включения обозначенного положения в новые соглашения в области рационального использования и охраны пресной воды.

146

Заключение

Переходя к роли международного права прав человека в регулировании рационального использования пресной воды, следует отметить, что в контексте исследования наиболее значимой новеллой данной отрасли является идея о праве человека на воду, которая впервые была высказана профессором Стивеном Маккефри в 1992 г. и получила широкое распространение после принятия Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам в 2002 г. Замечания общего порядка № 15 КЭСКП.

Врезультате детального анализа положений международных договоров, законодательства Франции, Великобритании, ЮАР, Уругвая

инекоторых других стран, отечественной и зарубежной доктрин относительно права на воду сделан вывод о его производном характере.

Во-первых, трудно представить себе, что основные документы по правам человека, принятые в начале второй половины XX столетия, не предполагают право индивида на достаточное количество питьевой воды надлежащего качества. Например, представляется невозможным считать гарантированным право на жизнь или на здоровье без обеспечения человека водой.

Во-вторых, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам и региональные механизмы защиты прав человека защищают право на воду именно путем расширительного толкования других прав, закрепленных в соответствующих договорах по правам человека.

Наконец, аналогичным образом поступают многие национальные суды, тогда как признание самостоятельного характера права на воду повлечет невозможность подобных действий с их стороны.

Вто же время анализ международных договоров, норм мягкого права и национальных актов, прямо или косвенно предусматривающих право на воду, показал отсутствие единообразной, продолжительной и всеобщей практики на всех уровнях, что не позволяет рассматривать право на воду в качестве обычно-правовой нормы международного права.

Неоднозначно складывающаяся судебная практика делает необходимым детальное разъяснение содержания права на воду. Так, например, в деле «Общины коренных народов ксакмок-касек против Парагвая» 2010 г. Межамериканский суд по правам человека счел, что индивиду для удовлетворения основных потребностей ежедневно достаточно 7,5 л воды. Или, наоборот, в деле «Мазибуко и другие против г. Йоханнесбурга» 2009 г. Верховный и Верховный кассационный суды ЮАР обязали г. Йоханнесбург предоставлять бесплатно 50 л воды

147

Заключение

на человека в сутки. Безусловно, подобное толкование не соответствует международному праву.

Нормативное содержание права человека на воду следует определить как возможность индивида требовать от государства и иных лиц:

–во-первых, обеспечения ежедневно для удовлетворения своих повседневных потребностей не менее 20 л питьевой воды. Именно 20 л воды являются тем минимальным количеством, которое необходимо для удовлетворения потребностей индивида. Под повседневными потребностями понимается необходимость воды для питья, личной гигиены, приготовления пищи, стирки и соблюдения элементарной санитарии. В связи с этим не обоснованы попытки распространить право на воду на судоходное, сельскохозяйственное, рыболовное и другие виды водопользования;

–во-вторых, предоставления безвредной, приемлемой по цвету, запаху и вкусу пресной воды. При определении соответствия питьевой воды указанным критериям следует опираться на Руководство по обеспечению качества воды, разрабатываемое и периодически обновляемое ВОЗ;

–обеспечения доступности пресной воды в экономическом и физическом плане, т.е. не более чем в 1 км от домовладения и из безопасных источников снабжения. Говоря об экономической доступности, следует особо подчеркнуть, что речь не идет о бесплатном характере водоснабжения или недопустимости ее отключения, как это трактуется некоторыми судами и учеными. Экономическая доступность воды означает возможность для всех пользоваться водой и системами и объектами водоснабжения, а также финансовую приемлемость прямых и косвенных затрат на водопользование, которые не должны превышать 3% от дохода домохозяйства.

На государства возлагаются корреспондирующие данному праву обязанности по невмешательству и предотвращению подобных действий со стороны третьих лиц в процесс осуществления данного права индивидами, а также по созданию максимально благоприятных условий получения воды для личных целей путем принятия законодательных, административных, технических, экономических и иных мер, в том числе по учреждению эффективных механизмов его защиты

вслучае нарушений.

Выделение права на воду в качестве самостоятельного права способно затруднить его имплементацию, приведет к ограничению определенной эффективности реализации иных прав, закрепленных в действующих международных договорах, а также к правовой неопределенности в си-

148

Заключение

стеме прав человека. Право на воду является производным и необходимым условием реализации иных прав человека – права на жизнь; на наивысший достижимый уровень здоровья; на достаточный жизненный уровень; на человеческое достоинство; на социальную защиту; на продовольственную безопасность; на свое развитие и др.

Данный вывод находит свое подтверждение также при изучении практики судебных учреждений. В первую очередь это практика региональных и отдельных национальных механизмов защиты прав человека, которая свидетельствует об экологизации содержания основных прав и свобод индивида. Несмотря на то что ни один из региональных международных договоров по защите прав и свобод человека прямо не закрепляет право на воду, учрежденные региональные и национальные механизмы защиты осуществляют его охрану путем расширительного толкования, выведения его из содержания следующих прав и свобод человека: право на жизнь; право на здоровье; свобода от пыток; право на человеческое достоинство; право на удовлетворительную окружающую среду; право на частную

исемейную жизнь; право на жилище; право на справедливое судебное разбирательство.

Среди универсальных судебных учреждений только в практике Международного центра по урегулированию инвестиционных споров имели место споры, связанные с необходимостью учета норм о правах человека при определении рационального использования пресной воды. Данная практика свидетельствует о растущем воздействии норм о правах человека по вопросам управления ресурсами пресной воды

ив то же время отражает недостаточную проработанность содержания обязательств государств по обеспечению населения питьевой водой

иих соотношения с другими международными обязательствами.

Вкачестве концептуальной основы взаимодействия норм международного экологического права и международного права прав человека в обеспечении рационального использования и охраны пресной воды предлагается использовать доминирующую в настоящее время концепцию устойчивого развития, которую применительно к пресной воде следует реализовывать посредством интегрированного подхода к управлению водными ресурсами.

Интегрированный подход предполагает: а) учет ограниченного

иуязвимого характера пресной воды как ресурса; б) необходимость участия населения и особую роль женщин в управлении водными ресурсами; в) принятие во внимание социальной и экономической ценности воды.

149

Заключение

В результате анализа имеющейся международно-правовой базы сотрудничества установлено, что для реализации интегрированного подхода необходимо:

–во-первых, изменение подхода к управлению подземными водами и учет их природных особенностей и взаимосвязи с другими компонентами окружающей среды. Подземные воды составляют 14% от всех запасов пресной воды на Земле (для сравнения: реки и озера

всовокупности составляют лишь 0,6%). Значительная активизация деятельности по использованию подземных вод и трансграничный характер большинства из них приводят к необходимости международного сотрудничества. При этом государства ошибочно применяют к ним нормы о международных водотоках или о недрах. Ярким тому примером являются двусторонние договоры и законодательство Российской Федерации. Для обеспечения рационального использования подземных вод государствам необходимо четко определить перечень и границы трансграничных источников подземных вод и заключить международные договоры по их использованию, ориентируясь на разработанные КМП ООН Проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов 2008 г.;

–во-вторых, принятие во внимание интересов населения. В частности, следует закрепить положения, обязывающие учитывать потребности в пресной воде особо уязвимых групп населения – коренных народов, женщин, детей, стариков и лиц с ограниченными возможностями. В международных договорах по рациональному использованию пресной воды наблюдается положительная тенденция к учету потребностей населения: если в начале XX в. закреплялась первоочередность использования международных рек и озер для целей судоходства, а затем в промышленных и сельскохозяйственных целях, то с 70-х гг. прошлого столетия устанавливается приоритет использования пресной воды для удовлетворения насущных потребностей человека, т.е. для питья и производства продовольствия. Однако ни один из 10 двусторонних договоров России по использованию пресной воды не содержит подобных норм.

Еще одним фактором, препятствующим реализации интегрированного подхода к управлению водными ресурсами, является отстранение частных лиц от процессов управления в сфере отношений по использованию и охране пресной воды. В двусторонней практике России, например, только ст. 9 Соглашения между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Белоруссия предусматривается за общественностью и органами местного самоуправления право

150