Международно-правовое регулирование рационального использования и охраны пресной воды

§ 1. Пресная вода как объект международных экологических правоотношений

Так, одним из первых международных актов относительно несудоходного использования международных водотоков являются Международные правила по использованию международных водотоков для целей иных, чем судоходство (приняты в г. Мадриде 20 апреля 1911 г.). 9 декабря 1923 г. в г. Женеве была принята Конвенция об устройстве гидротехнических сооружений, затрагивающих интересы нескольких государств. Также следует упомянуть Декларацию Панамериканского союза относительно промышленного и сельскохозяйственного использования международных рек (принята в г. Монтевидео 24 декабря 1933 г.)1.

Обозначенные акты не затрагивали проблему использования воды для удовлетворения питьевых и иных насущных потребностей человека, в качестве объекта регулирования выступали отношения по промышленному и сельскохозяйственному использованию международных водотоков. Кроме того, во всех перечисленных документах отмечается приоритет использования водотоков для целей судоходства перед промышленным и сельскохозяйственным водопользованием2.

Ситуация меняется с 60-х гг. XX в. Активную деятельность по кодификации норм конвенционного и обычного международного права относительно использования международных водотоков в данный период вела АМП. В 1956 г. в г. Дубровнике ею принята резолюция «Заявление о принципах»3. Резолюция касалась всех видов использования международных рек, а не только судоходства, промышленного и сельскохозяйственного водопользования. В п. 5 перечислялись факторы, которые следует учитывать при заключении соглашений по международным рекам и разрешении споров относительно видов их использования. Кроме того, в положениях данного документа проводится различие между международной рекой как единым целым

иее водами.

1 См.: Food and Agriculture Organization of the United Nations. Development Law Service. Sources of International Water Law FAO legislative study 65. Food & Agriculture Org., 1998. P. 21–26, 200–202, 269–270.

2 См. подп. 4 п. 2 Международных правил по использованию международных водотоков для целей иных, чем судоходство, 1911 г., ст. 8 Конвенции об устройстве гидротехнических сооружений, затрагивающих интересы нескольких государств 1923 г., п. 5 Декларации Панамериканского союза относительно промышленного и сельскохозяйственного использования международных рек.

3 См.: Food and Agriculture Organization of the United Nations. Development Law Service. Sources of International Water Law FAO legislative study 65. Food & Agriculture Org., 1998. P. 283–284.

21

Глава 1. Использование пресной воды как предмет правового регулирования

Резолюция АМП об использовании вод международных рек 1958 г.1, принятая в г. Нью-Йорке, также касалась всех видов водопользования, при этом определение их приоритетности оставлено на усмотрение прибрежных государств с учетом совета технического эксперта. Резолюцией введено понятие «международный водосборный бассейн», включающее в себя систему рек и озер. При этом сохранен подход к разграничению водных объектов и их водных ресурсов.

Похожие положения содержатся в Декларации принципов межамериканских отношений Межамериканской ассоциации адвокатов (принята в г. Буэнос-Айресе в 1957 г.)2, которая касалась различных видов использования систем международных вод – водотока или системы рек или озер, которые пересекают или разделяют территории двух и более государств. Однако учрежденный во исполнение рекомендаций рассматриваемой Декларации Постоянный комитет по использованию международных рек и озер сосредоточил внимание на промышленных, сельскохозяйственных и коммерческих целях использования вод. В результате этого в сентябре 1965 г. Организацией американских государств на конференции в г. Рио-де-Жанейро был принят Проект Конвенции о промышленном и сельскохозяйственном использовании международных рек и озер3, содержавший нормы, аналогичные положениям ранее рассмотренных актов начала XX в. Дальнейшая работа Межамериканской ассоциации адвокатов относительно вод также касалась проблем промышленного, сельскохозяйственного и коммерческого использования международных рек и озер4.

В 1966 г. АМП были приняты «Правила пользования водами международных рек» (далее также – Хельсинкские правила 1966 г.)5. Это первый значительный акт, в котором кодифицированы нормы относительно различных видов использования вод международных рек и озер. В ст. 1 отмечается, что положения документа применя-

1 См.: Food and Agriculture Organization of the United Nations. Development Law Service. Sources of International Water Law FAO legislative study 65. Food & Agriculture Org., 1998. P. 285–286.

2 Ibid. P. 327–328.

3 Ibid. P. 48–50.

4 См.: Inter-American Bar Association. Resolution of San Jose 15 April 1967 & Resolution of Caracas 8 November 1969 // Sources of International Water Law FAO legislative study 65. P. 329–332.

5 См.: The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers 1966 // URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/meetings/legal_board/2010/annexes_ groundwater_paper/Annex_II_Helsinki_Rules_ILA.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

22

§ 1. Пресная вода как объект международных экологических правоотношений

ются к использованию вод международных водосборных бассейнов. Под международным водосборным бассейном понимается географическое пространство, охватывающее два или более государства и определенное границами водосбора системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий конечный пункт. Фактически Хельсинкские правила 1966 г. разграничили водные ресурсы и водные объекты, составляющие международный водосборный бассейн.

Положения гл. 4 и 5 Хельсинкских правил 1966 г., содержащих нормы о судоходстве и сплаве леса, также указывают на разграничение водных ресурсов и водных объектов водосборного бассейна. Глава 4 оперирует понятиями «река» и «озеро», «разделяющие или пересекающие границы двух или более государств», гл. 5 – понятием «водоток», который может быть судоходным или несудоходным, т.е. для целей судоходства и сплава леса была закреплена значимость использования самого трансграничного водного объекта как единого целого, а не отдельно его водных ресурсов.

Впользу данного вывода также говорит принятие АМП в 1980 г.

вг. Белграде Статей о взаимодействии между водой, другими природными ресурсами и окружающей средой1. В них особо отмечается, что в соответствии со ст. 4 Хельсинкских правил 1966 г. использование государством воды и других природных ресурсов не должно причинять значительный ущерб естественному состоянию вод и окружающей среды других государств.

Подобный подход АМП был воспринят Азиатско-африканским правовым консультативным комитетом (ныне – Азиатско-африкан- ская правовая консультативная организация) в Нью-Делийском проекте предложений по праву международных рек 1973 г.2 Более того, Комитет закрепил правило, согласно которому в случае коллизии между видами использования вод международного водосборного бассейна особое значение должно придаваться использованию, являющемуся основным для жизни как потребительское водопользование.

Практически в это же время на региональном уровне принимаются акты, в которых вода признается в качестве уникального природного

1 См.: International Law Association. Articles on the Relationship between Water, Other Natural Resources and the Environment. Belgrade, 1980 // Sources of International Water Law FAO legislative study 65. P. 313.

2 См.: Draft Proposition on the Law of International Rivers 18 January 1973, New Delhi // Sources of International Water Law FAO legislative study 65. P. 212–214.

23

Глава 1. Использование пресной воды как предмет правового регулирования

ресурса, который не является неисчерпаемым. Так, в ст. 1 и 2 Европейской водной хартии 1967 г.1 отмечается, что ресурсы пресной воды исчерпаемы и являются незаменимыми для человека. В ст. 11 подчеркивается необходимость бассейнового управления водными ресурсами и дается определение водосборного бассейна как водотоков, рек и их притоков.

Африканская конвенция о сохранении природы и природных ресурсов 1968 г.2 призывает государства к разработке политики по развитию и рациональному использованию поверхностных и подземных водных ресурсов, которая будет гарантировать их населению достаточное и продолжительное обеспечение приемлемой водой.

Признание воды в качестве незаменимого, количественно ограниченного природного ресурса имело место и на глобальном уровне. Принцип 2 и Рекомендация 51 Декларации ООН по проблемам охраны окружающей человека среды (приняты в г. Стокгольме в 1972 г.)3 призывают к сохранению водных ресурсов для выгод настоящего и будущих поколений, а также к их рациональному использованию.

По результатам Конференции по водным ресурсам и окружающей среде, проходившей 26–31 января 1992 г. в г. Дублине (Ирландия), были приняты Руководящие принципы4. Принцип 1 признает пресную воду в качестве ограниченного и уязвимого ресурса, необходимого для поддержания жизни, развития и окружающей среды.

В целом подход к разграничению водных ресурсов и трансграничных водных объектов сохранялся почти во всех последующих актах по водной проблематике, принятых различными организациями и учреждениями5.

1 См.: Resolution 67 (10) European Water Charter. 26 May 1967 // URL: https://wcd.coe. int/ViewDoc.jsp?id=640943&Site=COE (дата обращения: 15.07.2018).

2 См.: African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources. Algiers, 15 September 1968 // URL: http://www.african-court.org/pt/images/documents/Sources%20 of%20Law/Conservation%20of%20Nature/nature%20eng.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

3 См.: Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды. Стокгольм, 1972 г. // URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/declarathenv.shtml (дата обращения: 15.07.2018).

4 См.: The Dublin Statement. Dublin, 31 January 1992 // URL: http://www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html (дата обращения: 15.07.2018).

5 См.: Draft European Convention for the Protection of International Watercourses against Pollution. Strasbourg, February 1974; Declarations and Resolutions of the United Nations Water Conference. Mar del Plata, March 1977; Resolution on International Water Resources Administration. Madrid, 1976; Regulation of the Flow of Water of International Watercourses. Belgrade, 1980; Complementary Rules Applicable to International Water Resources. Seoul, 1986 и др.

24

§ 1. Пресная вода как объект международных экологических правоотношений

Кроме того, с 1971 г. КМП ООН занималась темой «Право несудоходного использования международных водотоков». Работа над ней была завершена в 1994 г. представлением Проектов статей о праве несудоходных видов использования международных водотоков, на основе которых в 1997 г. была принята Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков (далее – Конвенция ООН 1997 г.)1, вступившая в силу 17 августа 2014 г.

Конвенция ООН 1997 г. еще более четко отразила необходимость разграничения международных водотоков и их вод. В качестве сферы применения ст. 1 Конвенции ООН 1997 г. указывает на несудоходное использование международных водотоков и их вод, а также на меры по защите, сохранению и управлению при таком использовании этих водотоков и их вод. В комментариях к данной статье КМП ООН отмечает, что включение слов «и их вод» было обусловлено необходимостью исключить многочисленные вопросы о том, применяются ли Проекты статей только к каналу или включают в себя и его воды. Более того, подчеркивалось, что Проекты статей применимы не только к содержащимся в водотоке, но также к изъятым из него водам2.

Данная мысль далее развита при комментировании понятия «водоток». Так, отмечается, что слово «находятся» (имеются в виду части водотока) относится к каналу, дну озера или водоносному горизонту, которые статичны, неподвижны, а содержащаяся в них вода – в постоянном движении. Система поверхностных или грунтовых вод раскрывается как гидрологическая система, состоящая из ряда различных компонентов как на, так и под поверхностью земли, через которые течет вода. К ним, в частности, относятся реки, озера, водоносные горизонты, ледники, водохранилища и каналы3.

Дальнейшая деятельность КМП ООН по кодификации и прогрессивному развитию международного права также подтверждает подход к разграничению водного объекта и содержащихся в нем ресурсов пресной воды. Несмотря на усилия специального докладчика Р. Розенстока, в сферу действия Проектов статей о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1994 г. и соответственно Конвенции ООН 1997 г. не вошли «замкнутые» водоносные горизонты.

1 См.: Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков (принята 21 мая 1997 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/watercrs.shtml (дата обращения: 15.07.2018).

2 См.: Yearbook of the International Law Commission. 1994. Vol. II. Part 2. P. 89.

3 Ibid. P. 90.

25

Глава 1. Использование пресной воды как предмет правового регулирования

Работа по кодификации, а в данном случае скорее по прогрессивному развитию, права водоносных горизонтов началась с 2002 г. и закончилась в 2008 г. принятием Проектов статей по праву трансграничных водоносных горизонтов.

Вконтексте разграничения водных объектов и содержащихся

вних водных ресурсов сразу же привлекает внимание название темы работы КМП относительно водоносных горизонтов – «Общие природные ресурсы», в рамках которой помимо водных ресурсов, содержащихся в водоносных горизонтах, предполагалось рассмотреть международные нормы, применимые к ресурсам нефти и газа. Как отмечали члены Комиссии, «воду необходимо рассматривать как принадлежащий государству ресурс, как нефть и газ, признанные объектом суверенитета»1.

Г. Экштейн (G. Eckstein), комментируя Проекты статей 2008 г., указывает на их сходство с Конвенцией ООН 1997 г. в плане применения к использованию ресурсов воды, включая меры по охране, сохранению и управлению ими2.

Хотя работа относительно ресурсов нефти и газа была впоследствии прекращена по политическим соображениям, специальный докладчик Т. Ямада (Ch. Yamada) настаивал на принятии Проектов статей по праву трансграничных водоносных горизонтов исходя из важности воды для питья, санитарии, сельского хозяйства и животноводства. При этом особо отмечается как в преамбуле, так и в комментариях, что в Проектах статей речь идет именно о пресной воде, жизненно необходимой для человека3.

Рассмотрим более подробно понимание КМП ООН водоносного горизонта. Водоносный горизонт определен как единство двух элементов – геологической породы, являющейся резервуаром, и содержащейся в ней воды4.

Подобный подход КМП ООН критикуется в научной литературе. Так, К. Траверси (C. Traversi) отмечает необходимость смещения

1 См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят шестой сессии: доклад ООН A/59/10. Нью-Йорк: ООН, 2004. С. 134.

2 См.: Eckstein G. Commentary on the U.N. International Law Commission’s Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers // Colorado Journal of International Environmental Law and Policy. 2007. Vol. 18. N 3. P. 545.

3 См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее шестидесятой сессии: доклад ООН A/63/10. Нью-Йорк: ООН, 2008. С. 39.

4 См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят восьмой сессии. С. 203.

26

§ 1. Пресная вода как объект международных экологических правоотношений

внимания от геологической породы к самой воде, что сблизит Проекты статей 2008 г. с предметом Конвенции ООН 1997 г., устранит возможные проблемы с суверенитетом и обеспечит применение концепции разделяемых ресурсов1. С позицией ученого трудно согласиться. Во-первых, Проекты статей 2008 г. во многом основаны на положениях, разработанных КМП ООН в рамках права несудоходных видов использования международных водотоков, и демонстрируют единый подход к выделению в трансграничном водном объекте как минимум двух тесно взаимосвязанных элементов – «резервуара» и содержащейся в нем воды. Именно наличие резервуара в виде геологической породы делает возможным накопление и дальнейшее изъятие значительных объемов воды. Кроме того, такое понимание водоносного горизонта соответствует современным представлениям гидрологии и гидрогеологии о гидрологических системах, что предотвращает возможные проблемы их применения не только юристами, но и иными пользователями.

Во-вторых, акцентирование внимания исключительно на водной составляющей, наоборот, приведет к коренным различиям с положениями Конвенции ООН 1997 г., сузит сферу охвата и существенно снизит эффективность норм права трансграничных водоносных горизонтов. Проекты 2008 г. применимы к трем видам деятельности:

–использованию трансграничных водоносных горизонтов;

–иным видам деятельности, способным оказать воздействие на водоносные горизонты;

–мерам защиты, сохранения и управления водоносными горизонтами.

Объектом использования является прежде всего пресная вода водоносных горизонтов, что отмечается и самой КМП ООН2. Однако использоваться может и геологическая порода. В частности, в рамках франко-швейцарского женевского водоносного горизонта она использовалась для очистки вод путем искусственной подпитки, так как это оказалось экономически эффективнее строительства очистных сооружений3. Иные виды деятельности, которые могут оказать воздействие

1 См.: Traversi C. Op. cit. P. 473.

2 См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят шестой сессии. С. 136.

3 См.: Wohlwend B.J. An Overview of Groundwater in International Law. A case study: The Franco-Swiss Genevese Aquifer. 2007 // URL: http://www.bjwconsult.com/The%20Genevese%20Aquifer.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

27

Глава 1. Использование пресной воды как предмет правового регулирования

на водоносный горизонт, также могут быть связаны с геологической породой например, возможно разрушение последней при строительстве туннелей. Другим примером может служить добыча минеральных ресурсов, содержащихся в геологической породе, являющейся резервуаром для грунтовых вод.

В-третьих, КМП ООН начала разработку темы водоносных горизонтов в связи с убежденностью в том, что положения Проектов статей 1994 г. и Конвенции ООН 1997 г. неприменимы к неподпитываемым водоносным горизонтам. КМП ООН изначально не ставила целью разработку максимально похожих правил регулирования использования водотоков и водоносных горизонтов. Крайняя важность грунтовых вод, их исчерпаемый характер, даже в случаях подпитываемых водоносных горизонтов, особая уязвимость водоносных горизонтов вызвали необходимость разработки особых правил использования, сохранения и управления ими.

В-четвертых, вода водоносного горизонта, подпитываемого или неподпитываемого, участвует в гидрологическом цикле и в силу своих естественных свойств находится в постоянном движении. Поэтому необходимость международного сотрудничества в освоении ресурсов пресной воды вызывает расположение содержащей их геологической породы на территориях двух или более государств. От правового режима геологической породы зависят права государств на содержащиеся в ней ресурсы пресной воды.

Рассматривая вопрос о разграничении водных объектов и содержащихся в них ресурсов пресной воды, невозможно не обратиться к Берлинским правилам по водным ресурсам1, принятым АМП в 2004 г. Берлинские правила по водным ресурсам 2004 г. стали результатом модернизации Хельсинкских правил 1966 г. с учетом сложившейся государственной практики за четыре десятилетия существования Хельсинкских правил 1966 г., практики КМП ООН, развития новых институтов международного гуманитарного права и права прав человека, связанных с водными ресурсами.

В Берлинских правилах по водным ресурсам 2004 г. внимание нормотворцев значительно смещено в сторону ресурсной составляющей водных объектов – впервые даются понятия «водная среда», «воды», «подземные воды», «управление водами». Об особом внимании к во-

1 См.: International Law Association Committee on Water Resources Law (2004): Fourth Report, Berlin Conference. 2004 // URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/ meetings/legal_board/2010/annexes_groundwater_paper/Annex_IV_Berlin_Rules_on_Water_Resources_ILA.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

28

§ 1. Пресная вода как объект международных экологических правоотношений

дным ресурсам международных бассейнов также свидетельствует наличие в Берлинских правилах по водным ресурсам 2004 г. норм о праве лиц на доступ к воде, на информацию о водных ресурсах, на участие в управлении ими, на охрану вод во время войны или вооруженных конфликтов, включенных в новые и развивающиеся институты тех или иных отраслей международного права. Тем не менее наряду с обозначенными понятиями употребляются такие понятия, как «водный объект», «водоток», «водоносный горизонт», «водосборный бассейн» и др., что свидетельствует о тесной связи двух компонентов трансграничного водного объекта – резервуара и пресной воды.

Несмотря на то что трансграничные реки, озера, водохранилища, водоносные горизонты являются в настоящий момент основными эксплуатируемыми источниками пресной воды, бóльшая ее часть заключена в ледниках. Основное скопление ледниковых запасов пресной воды приходится на полярные регионы Земли и Гренландию. С международно-правовой позиции интерес представляют ледники Антарктики и Арктики, так как Гренландия является частью Дании.

Следует оговорить, что по геофизическим свойствам льды делятся на ледники, айсберги, ледяные скопления и шельфовый лед1. С точки зрения использования как источников пресной воды внимание государств привлекают ледники и айсберги. Проекты по использованию полярных ледников предлагаются с 1970-х гг. и разрабатываются по сей день2. В науке международного права также предпринимаются попытки определения правового режима льдов полярных регионов.

До настоящего времени нет единства мнений относительно правового режима льдов. Некоторые ученые приравнивают их к минеральным ресурсам, однако наблюдается тенденция к рассмотрению их в качестве водных ресурсов.

Так, Л.Б. де Шазурн пишет, что льды рассматриваются в качестве минеральных ресурсов по Договору об Антарктике 1959 г.3 Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике (подписан

1 См.: Joyner C.C. Ice-Covered Regions in International Law // Natural Resources Journal. 1991. Vol. 31. P. 213–242.

2 См.: Spandonide B. Iceberg water transportation from Antarctica to Australia: PhD thesis. University of Tasmania, 2012.

3 См.: Договор об Антарктике (подписан в г. Вашингтоне 1 декабря 1959 г.) // URL: http://www.ats.aq/documents/ats/treaty_original.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

29

Глава 1. Использование пресной воды как предмет правового регулирования

в г. Мадриде 4 октября 1991 г.) (далее – Мадридский протокол 1991 г. по охране окружающей среды)1 фактически исключил разработку льдов из числа допустимых видов деятельности относительно минеральных ресурсов. Однако не исключена возможность их разработки в будущем путем исключения их из-под действия ст. 7 Мадридского протокола 1991 г. по охране окружающей среды2.

Как отмечает Я. Маковский (J. Machowski), лед следует признать особого рода элементом окружающей среды, требующим самостоятельного определения и регулирования3.

К. Джойнер (C.C. Joyner) указывал на возможность присвоения айсбергов как водного ресурса любым государством4.

Х. Винуалес (J.E. Vinuales) пишет, что на ледниковую пресную воду не распространяются режимы «живых ресурсов» и «минеральных ресурсов» в рамках режима Антарктики, их использование опосредовано нормами иных правовых режимов, применимых по аналогии5.

Рассмотрение ледников и айсбергов в качестве ресурсов пресной воды представляется более убедительным как с точки зрения их фи- зико-химической природы, так и с правовой позиции. Понятие минеральных ресурсов содержится в Конвенции по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики (заключена в г. Веллингтоне 2 июня 1988 г.)6. Согласно п. 6 ст. 1 данной Конвенции под термин «минеральные ресурсы» подпадают неживые природные невозобновляемые ресурсы, включая горючие ископаемые, металлические и неметаллические минералы. Следует отметить, что в отличие от минеральных ресурсов ледники и айсберги являются возобновляемыми ресурсами. Ежегодно по сезонам от Антарктики отделяется огромное количество айсбергов, сокращается площадь ледяного покрова, однако впоследствии она снова восстанавливается.

Кроме того, в Заключительном акте IV Специального консультативного совещания по Договору об Антарктике, на котором была

1 См.: URL: http://www.ats.aq/documents/recatt/att006_r.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

2 См.: Chazournes L.B. de. Op. cit. P. 42.

3 См.: Machowski J. The status of polar ice under international law // Polish Polar Research. 1992. Vol. 13. N 2. P. 159.

4 См.: Joyner C.C. The Status of Ice in International Law // The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction / Еd. O.A.G. Elferink., D.R. Rothwell. The Hague, 1991. P. 38.

5 См.: Vinuales J.E. Op. cit. P. 189.

6 URL: http://www.ats.aq/documents/recatt/Att311_e.pdf (дата обращения: 15.07.2018).

30